歷史上，中國(guó)城鎮(zhèn)化的融資方式是比較成功的，中國(guó)的財(cái)政和金融支持支撐了大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)融資。然而，考慮到未來(lái)10—20年，中國(guó)仍將有3億新增轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，中國(guó)不僅需要消除城鎮(zhèn)居民和現(xiàn)有轉(zhuǎn)移人口之間公共服務(wù)水平的不均等，還需要為今后新增的

轉(zhuǎn)移人口提供基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)，未來(lái)財(cái)政體系也需要為滿足全國(guó)統(tǒng)一的最低公共服務(wù)水平提供資金。只有通過(guò)適當(dāng)改革并建立一套新型的融資體系，中國(guó)的財(cái)政和金融體系才能為即將到來(lái)的財(cái)政支出和融資需求提供必要的支撐。

這套新型的融資體系需要合理引導(dǎo)資源的優(yōu)化配置，使勞動(dòng)力和企業(yè)的流動(dòng)更加高效，使之流向生產(chǎn)率最高的地方和行業(yè)；也需要在某種程度上推進(jìn)社會(huì)的公平性，需要促進(jìn)轉(zhuǎn)移人口及其家屬的市民化，使其真正融入城鎮(zhèn)生活；此外，這套融資體系還必須是穩(wěn)健、可持續(xù)的，這意味著在土地出讓收入減少的大趨勢(shì)下，地方政府需要開(kāi)拓新的財(cái)源以代替土地收入，同時(shí)在信貸總量難以繼續(xù)攀升的基礎(chǔ)下，應(yīng)該讓地方政府在一定條件下更大范圍地利用債券市場(chǎng)融資。金融部門(mén)既要有效地滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需求，同時(shí)也要對(duì)地方政府施加必要的金融紀(jì)律，以避免對(duì)金融部門(mén)的擾亂破壞。最后，私營(yíng)部門(mén)在融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他公共服務(wù)方面也應(yīng)該發(fā)揮更大的作用。

因此，總體上講，中國(guó)未來(lái)的融資體系需要更加有助于中國(guó)實(shí)現(xiàn)一個(gè)高效、包容和可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化模式。

一、高效的融資體系

展望未來(lái)，隨著勞動(dòng)力和資本供給增長(zhǎng)的放緩，中國(guó)的城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將更多地依賴于生產(chǎn)率的擴(kuò)張，而生產(chǎn)率的增長(zhǎng)需要改善資源的配置方向和結(jié)構(gòu)，這需要一個(gè)高效的融資體系加以支持。

第一，高效的融資體系需要促進(jìn)人口和資源的流動(dòng)，使之流向生產(chǎn)率最高的部門(mén)。城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型本質(zhì)上是要為城市的增長(zhǎng)與繁榮尋找可持續(xù)的動(dòng)力之源，最原始的動(dòng)力通常來(lái)自于生產(chǎn)率的擴(kuò)張。生產(chǎn)率的變化通過(guò)改變勞動(dòng)力、土地和資源的重新分布，從而重塑城市的增長(zhǎng)動(dòng)力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的擴(kuò)張使農(nóng)村產(chǎn)生富余的勞動(dòng)力，并使之成為工業(yè)生產(chǎn)者，從而完成農(nóng)村到工廠的轉(zhuǎn)變；工業(yè)生產(chǎn)率的擴(kuò)張則通過(guò)自動(dòng)化替代一部分制造業(yè)勞動(dòng)力，并使之進(jìn)入服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，從而完成工業(yè)城市到服務(wù)業(yè)城市的轉(zhuǎn)變。作為一個(gè)結(jié)果，生產(chǎn)率的變化使勞動(dòng)力平衡分布在不同行業(yè)，從而產(chǎn)生可持續(xù)的增長(zhǎng)。

從美國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，約計(jì)1%的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力貢獻(xiàn)了約計(jì)1%的GDP、約計(jì)20%的制造業(yè)勞動(dòng)力貢獻(xiàn)了22%的GDP、約計(jì)79%的服務(wù)業(yè)勞動(dòng)力貢獻(xiàn)了77%的GDP?？傮w上，美國(guó)勞動(dòng)力的行業(yè)分布比例和GDP的貢獻(xiàn)度基本相等，這說(shuō)明美國(guó)的城市增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)了十分完美的平衡匹配。

然而，全球和中國(guó)經(jīng)驗(yàn)卻是另一富景象。全球勞動(dòng)力的37%集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，卻只是貢獻(xiàn)了6%的全球GDP；中國(guó)勞動(dòng)力的35%從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也只是貢獻(xiàn)了11%的中國(guó)GDP，這顯然是嚴(yán)重的不平衡。總體上說(shuō)，造成這種不平衡的根源是在三大產(chǎn)業(yè)部門(mén)中，特別是農(nóng)業(yè)部門(mén)中，全球和中國(guó)的勞動(dòng)生產(chǎn)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國(guó)。

如果中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率達(dá)到更高的水平，從而使就業(yè)分布與產(chǎn)值分布達(dá)到更為一致的水平，即假如2011年11%的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值由11%的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率來(lái)生產(chǎn)，那么便可節(jié)約出24%（注：35%—11%）即1.8億農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力（注：中國(guó)2011年勞動(dòng)力總量為7.6億，1.8億=7.6億×24%）。這些被節(jié)約的1.8億勞動(dòng)力可以從事比生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品具有更高效率和更高經(jīng)濟(jì)價(jià)值的制造業(yè)或服務(wù)業(yè)產(chǎn)品。

從這個(gè)角度評(píng)估，中國(guó)下一階段城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)之一即是表現(xiàn)在城市增長(zhǎng)動(dòng)力的轉(zhuǎn)型上，而這將主要取決于生產(chǎn)率條件的變化，因此，一個(gè)合適的投資和融資決策應(yīng)該區(qū)別中國(guó)不同區(qū)域、不同城市的實(shí)際情況，針對(duì)性地實(shí)施差別化的投融資政策，以有效投資驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)率擴(kuò)張，從而實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)動(dòng)力的重塑，也使得城鎮(zhèn)化在真正意義上可以成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力。

第二，高效的融資體系需要有助于內(nèi)陸制造業(yè)的轉(zhuǎn)型。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)觀察，在城鎮(zhèn)化的不同階段，生產(chǎn)率擴(kuò)張的來(lái)源并不完全相同。通常在城鎮(zhèn)化的初始階段，勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)向制造業(yè)的轉(zhuǎn)移是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)率提升的主導(dǎo)途徑，這是一種結(jié)構(gòu)性的提升。然而，隨著勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度的放緩，制造業(yè)內(nèi)部的不同部門(mén)之間勞動(dòng)力的重新配置以及制造業(yè)在不同城市之間的重新分工往往成為生產(chǎn)率擴(kuò)張最主要的途徑，這是一種分工所帶來(lái)的提升。

中國(guó)目前正處于這種轉(zhuǎn)換之中。從區(qū)域之間的分工來(lái)看，沿海城市由于土地成本和勞動(dòng)力成本的上升，對(duì)于制造業(yè)的吸引力正在下降。但是內(nèi)陸地區(qū)，特別是20 世紀(jì)80、90 年代出生率很高的河南、江西和廣西省，現(xiàn)在的人口紅利依然存在，且較為顯著，勞動(dòng)力成本仍低于馬來(lái)西亞、泰國(guó)、菲律賓等亞洲經(jīng)濟(jì)體，這吸引制造商從中國(guó)的沿海遷至內(nèi)陸地區(qū)。原則上，這可以說(shuō)是一種跨區(qū)域的制造業(yè)重新配置，也是一種對(duì)沖沿海成本上升的必然選擇。從一個(gè)城市之間的分工來(lái)看，內(nèi)陸中心城市在未來(lái)的制造業(yè)發(fā)展浪潮中通常是作為中高端科技型產(chǎn)業(yè)的中心，中低端制造業(yè)為了規(guī)避地價(jià)和房?jī)r(jià)，往往傾向于成為生產(chǎn)和制造中心，從而形成中心—外圍城市、中心城區(qū)—郊區(qū)之間的制造業(yè)分工。

為了順應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，中國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和金融支持方向也應(yīng)做出必要的轉(zhuǎn)變：（1）擴(kuò)大對(duì)于沿?！獌?nèi)陸之間交通一體化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資和融資支持力度，將內(nèi)陸城市與沿海城市聯(lián)成一體，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；（2）擴(kuò)大對(duì)于城市之間的交通網(wǎng)絡(luò)化設(shè)施的投資和融資支持力度，通過(guò)城際公交、城際鐵路、城際客運(yùn)、支線機(jī)場(chǎng)軌道交通將城市與郊區(qū)、中心與外圍之間聯(lián)成一體，降低生產(chǎn)和貿(mào)易成本。

第三，高效的融資體系需要有助于沿海省市向服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型。與內(nèi)陸城市不同，沿海城市處于不同的階段，未來(lái)深圳、上海等較為發(fā)達(dá)的城市，正處于從工業(yè)城市向服務(wù)業(yè)城市的轉(zhuǎn)型之中，生產(chǎn)率的擴(kuò)張將主要來(lái)自于高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。這種轉(zhuǎn)型所催生的金融需求結(jié)構(gòu)也將發(fā)生系統(tǒng)性轉(zhuǎn)換。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)觀察，工業(yè)城市或者說(shuō)以工業(yè)經(jīng)濟(jì)為核心特征的城市化階段，大生產(chǎn)和大金融是最為突出的表現(xiàn)形式。如果沒(méi)有金融系統(tǒng)的支持，資本密集度極高的大規(guī)模生產(chǎn)便無(wú)法實(shí)現(xiàn)；如果沒(méi)有金融系統(tǒng)的支持，資金消耗極大的交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)便無(wú)法建設(shè)，也就沒(méi)有與大生產(chǎn)相匹配的大零售或者大物流系統(tǒng)。

然而在由工業(yè)城市向服務(wù)業(yè)城市轉(zhuǎn)型的過(guò)程當(dāng)中，城市工業(yè)內(nèi)部不同產(chǎn)業(yè)之間的重組與并購(gòu)活動(dòng)不斷增多，最終將城市競(jìng)爭(zhēng)力的導(dǎo)向由制造轉(zhuǎn)向服務(wù)，特別是現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。觀察這個(gè)變化趨勢(shì)，可以發(fā)現(xiàn)，在這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，金融的支持作用已經(jīng)不是體現(xiàn)在對(duì)制造業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的支持，金融成為制造業(yè)并購(gòu)的推動(dòng)力。反過(guò)來(lái)，一旦城市完成向服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的利潤(rùn)來(lái)源、風(fēng)險(xiǎn)分布、融資期限結(jié)構(gòu)都發(fā)生了深刻的變化，從而也對(duì)金融系統(tǒng)提出了新的需求。

總體上觀察，以服務(wù)業(yè)為核心特征的城市化階段，規(guī)模的重要性下降、小眾或個(gè)性化生產(chǎn)的比重上升，而且伴隨信息通訊網(wǎng)絡(luò)以及電子商務(wù)平臺(tái)的興起，消費(fèi)的空間約束有所弱化，供應(yīng)鏈的配送和反應(yīng)效率顯著提升，使得立足于定制化的消費(fèi)比重增多，這也進(jìn)一步刺激了小眾生產(chǎn)的可能空間。因此，大規(guī)模生產(chǎn)向小眾化生產(chǎn)轉(zhuǎn)換，也必然會(huì)進(jìn)一步刺激金融系統(tǒng)由工業(yè)時(shí)代為大企業(yè)提供金融服務(wù)的商業(yè)模式轉(zhuǎn)向?yàn)橹行?chuàng)新型企業(yè)提供金融服務(wù)的商業(yè)模式。

二、包容的融資體系

中國(guó)正在實(shí)施以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)，這需要一個(gè)更加包容性的公共財(cái)政體系加以支持。

過(guò)去二十年，中國(guó)的公共財(cái)政體系相對(duì)有效地滿足民眾對(duì)社會(huì)公共服務(wù)不斷增長(zhǎng)的需求，公共服務(wù)水平和覆蓋率都有所提高，社會(huì)保障體系覆蓋的人數(shù)也在增加，有更多的城市和農(nóng)村居民參加了養(yǎng)老計(jì)劃。盡管效果顯著，然而，問(wèn)題也十分明顯，并突出地表現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口及其家屬的忽視。2011年中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為51%（常住城鎮(zhèn)人口規(guī)模為6.9億），但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為35%（戶籍城鎮(zhèn)人口為4.6億），兩者差值達(dá)16個(gè)百分點(diǎn)?？紤]到中國(guó)的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、公共服務(wù)均在一定程度上與戶籍掛鉤，這種差距本身即意味著非戶籍人口，主要是遷移人口，并非真正意義上的城鎮(zhèn)居民。因此，以人為核心的包容型城鎮(zhèn)化需要中國(guó)的公共財(cái)政體系進(jìn)行必要的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城市居民和城市移民之間的機(jī)會(huì)均等和公共服務(wù)均等以及城鄉(xiāng)一體化。從目前各方凝聚的共識(shí)來(lái)看，戶籍改革的重點(diǎn)在于同步降低城鎮(zhèn)戶籍門(mén)檻和建立可以攜帶的“最低公共服務(wù)包”為依托的居住證制度，以加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)的公平性，促進(jìn)流動(dòng)。

第一，一個(gè)包容性的公共財(cái)政系統(tǒng)需要給予農(nóng)民工更多的關(guān)注。農(nóng)民工已經(jīng)成為中國(guó)勞動(dòng)市場(chǎng)日益重要的一個(gè)組成部分，2012年，農(nóng)民工在勞動(dòng)力市場(chǎng)的比重超過(guò)30%，而且這一比重在未來(lái)會(huì)更大。平均而言，他們的受教育水平高于一般的農(nóng)村勞動(dòng)力，他們有較強(qiáng)的意愿留在城市，因此，他們未來(lái)的去向?qū)τ趧趧?dòng)力市場(chǎng)和城市生產(chǎn)、消費(fèi)而言都有很大的影響，但是目前在社會(huì)公共服務(wù)缺少的情況下，他們的潛力未能充分展現(xiàn)，調(diào)查數(shù)據(jù)表明，他們?cè)诔鞘械纳钅晗尥ǔ?～9年，這主要是因?yàn)樗麄冊(cè)诔鞘须y以獲得住房及教育、醫(yī)療等服務(wù)。

第二，一個(gè)包容性的公共財(cái)政系統(tǒng)也需要對(duì)農(nóng)民工子女的在城市的教育帶來(lái)更多便利。在過(guò)去的十多年，中央政府關(guān)于農(nóng)民工子女在城市接受教育的政策已經(jīng)有了積極的變化，要求地方政府把農(nóng)民工子女納入當(dāng)?shù)氐慕逃w系，中央和地方政府都對(duì)此給予財(cái)政支持，這項(xiàng)政策改善了農(nóng)民工子女在城市公立學(xué)校入學(xué)的情況。不過(guò)，到目前為止，農(nóng)民工子女在城市公立學(xué)校就學(xué)方面仍然面臨不少困難，很多農(nóng)民工子女上的是打工子弟學(xué)校。例如，北京大約有30%的農(nóng)民工子女沒(méi)有在公立學(xué)校就讀。很多農(nóng)民工的子女還沒(méi)有與父母生活在一起，而是“留守兒童”；如果把他們包括在內(nèi)，那么只有大約一半的農(nóng)民工子女在城市的學(xué)校就讀。這意味著，如果更多的孩子跟著父母進(jìn)城生活的話，需要在城市的學(xué)校就讀的農(nóng)民工子女將會(huì)急劇增加。

第三，一個(gè)包容的公共財(cái)政系統(tǒng)仍需要在養(yǎng)老、醫(yī)療和住房方面擴(kuò)大覆蓋度。中國(guó)的養(yǎng)老改革已經(jīng)取得了重要的進(jìn)展，但仍然不夠。在過(guò)去十五年，中國(guó)在擴(kuò)大養(yǎng)老體系的覆蓋范圍方面取得了顯著的進(jìn)展。醫(yī)療改革使得醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋范圍有了非常顯著的擴(kuò)大，但對(duì)于農(nóng)民工而言手續(xù)繁復(fù)，而且價(jià)格更高。而且，到目前為止，很少有農(nóng)民工擁有自己的住房，更少有農(nóng)民工有能力以目前的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)住房，尤其是在大城市。現(xiàn)在只有0.6%的農(nóng)民工在他們工作的地方擁有住房。盡管中國(guó)的保障房建設(shè)從2009年開(kāi)始有個(gè)顯著進(jìn)展，然而，只有少數(shù)地方將農(nóng)民工納入到覆蓋范圍。

三、可持續(xù)的融資體系

中國(guó)未來(lái)的城鎮(zhèn)化融資體系不僅是高效和包容，也需要是穩(wěn)健和可持續(xù)的，為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，至少需要做出幾點(diǎn)改變：

第一，減少對(duì)土地融資的依賴。過(guò)去，出售土地或者依賴土地從事債務(wù)融資是中國(guó)的地方政府獲取資金的一個(gè)重要來(lái)源，這在中國(guó)，被稱(chēng)為“土地財(cái)政”，然而，目前這個(gè)收入正在日益減少。賣(mài)地收入是地方財(cái)政的重要來(lái)源，在2010年的最高峰時(shí)期，賣(mài)地收入占到了GDP的7.5%，幾乎與地方政府的其他收入總和相當(dāng)。然而，近年來(lái)，由于土地補(bǔ)償及的相關(guān)成本快速上升，賣(mài)地收入有所下滑，從2010年占GDP的4.2%跌至2012年的1.2%，征地補(bǔ)償大幅度提高是收入下滑的主要原因。征地補(bǔ)償從2008年占GDP的不到5%（或總收入的15%）升至2012年的2.6%，幾乎占到總收入的一半。不斷下滑的賣(mài)地收入意味著中國(guó)的地方政府不能再像過(guò)去那樣為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供源源不斷的資金。此外，土地價(jià)格更容易發(fā)生周期性波動(dòng)，從而給地方政府的融資能力來(lái)去沖擊，如果整個(gè)地方部門(mén)都嚴(yán)重依賴土地收入來(lái)為借款提供擔(dān)保，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)明顯提高。

第二，控制地方政府債務(wù)擴(kuò)張的速度并減少地方政府債務(wù)融資對(duì)銀行的依賴。盡管中國(guó)的整體公共債務(wù)水平，包括主權(quán)國(guó)家債務(wù)和地方政府債務(wù)在內(nèi)，以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量并不高。截至2013年6月底主權(quán)債務(wù)約為GDP的18%，如果加上或有債務(wù)，則為GDP的22.7%。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2013年的審計(jì)報(bào)告，加上地方政府的債務(wù)，總體的直接和或有公共債務(wù)規(guī)模在2013年6月底約為GDP的55.6%，這一比重仍低于最保守的警戒線（60%）。

然而，從擴(kuò)張速度看，地方債務(wù)的隱含風(fēng)險(xiǎn)則是不能忽視的。2013年對(duì)政府性債務(wù)的審計(jì)表明，地方政府債務(wù)持續(xù)快速增長(zhǎng)，2010年至2013年的年均增速約為20%左右；有兩個(gè)省、31個(gè)地市、29個(gè)縣和148個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的再融資比率超過(guò)20%；平均債務(wù)拖欠比率為1.01%，但個(gè)別城市超過(guò)了10%，情況最糟糕的城市達(dá)到了16.36%。而且，地方債務(wù)的擴(kuò)張更多地依賴于銀行，在2013年6月底的地方政府債務(wù)余額中，有56.6%來(lái)自銀行貸款，在資本市場(chǎng)上發(fā)行的債券僅占10.3%，考慮到銀行融資的期限往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于債券融資，如果在某個(gè)年度遭遇集中到期支付而地方財(cái)政不足的情況，那么金融風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)加大。

（本文節(jié)選自巴曙松教授及楊現(xiàn)領(lǐng)博士著作《新型城鎮(zhèn)化融資與金融改革》，該書(shū)于2014年12月由中國(guó)工人出版社出版發(fā)行，本文僅代表作者觀點(diǎn)）