醞釀20多年的存款保險(xiǎn)制度即將建立，這次重大改革將使中國金融業(yè)發(fā)展迎來全新局面。

　　廿載磨一劍，今朝終出鞘。

11月30日下午5點(diǎn)，國務(wù)院法制辦公室全文公布《存款保險(xiǎn)條例（征求意見稿）》，向社會(huì)各界征求意見，標(biāo)志著醞釀20多年的存款保險(xiǎn)制度即將建立。

一項(xiàng)基礎(chǔ)制度

世界上110多個(gè)國家和地區(qū)建立了存款保險(xiǎn)制度

存款保險(xiǎn)制度又稱存款保障制度，通俗地說，是指國家以立法的形式，強(qiáng)制要求銀行、信用社等吸收存款的金融機(jī)構(gòu)按規(guī)定繳納保費(fèi)，形成存款保險(xiǎn)基金，當(dāng)個(gè)別銀行經(jīng)營出現(xiàn)問題、存款人利益可能受損時(shí)，及時(shí)動(dòng)用存款保險(xiǎn)基金向存款人償付受保存款，并采取必要措施維護(hù)存款及存款保險(xiǎn)基金安全的制度。

現(xiàn)代意義上的存款保險(xiǎn)制度誕生于上世紀(jì)大蕭條時(shí)期的美國。1929年至1933年，美國有9755家銀行倒閉，年均倒閉2400多家，存款人和銀行業(yè)風(fēng)聲鶴唳，陷入極度恐慌。為此，美國于1933年出臺(tái)《格拉斯—斯蒂格爾法》，成立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司，將全美97%的存款人納入保障。這樣一來，當(dāng)銀行發(fā)生問題時(shí)，儲(chǔ)戶不必盲目擠兌，遏制了恐慌情緒的蔓延，維護(hù)了銀行體系的穩(wěn)定。

“存款保險(xiǎn)制度建立的最初10年里，美國每年倒閉的銀行銳減為50家左右；其后從1945年至1980年，每年只有5家左右銀行倒閉”，國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長魏加寧說。

時(shí)至今日，存款保險(xiǎn)已是市場經(jīng)濟(jì)條件下各國普遍實(shí)施的、基礎(chǔ)性的金融制度。目前，世界上有110多個(gè)國家和地區(qū)建立了存款保險(xiǎn)制度。二十國集團(tuán)成員中，除南非、沙特和我國外，都已建立了這項(xiàng)制度。

在我國，存款保險(xiǎn)制度可謂充分醞釀、堅(jiān)定前行。早在1993年，《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》就提出，“建立存款保險(xiǎn)基金，保障社會(huì)公眾利益”。

歷經(jīng)20多年的風(fēng)雨磨礪，我國存款保險(xiǎn)制度終將橫空出世。

一次重大改革

有利于更好地保護(hù)存款人權(quán)益、加強(qiáng)和完善金融安全網(wǎng)、為下一步金融改革創(chuàng)造條件

這是一次意義深遠(yuǎn)的重大金融改革。

——建立存款保險(xiǎn)制度，有利于更好地保護(hù)存款人權(quán)益，維護(hù)金融市場和公眾對(duì)我國銀行體系的信心。

存款保險(xiǎn)制度以立法的形式為公眾存款安全提供明確的法律保障，有助于形成“存款有安全保障”的穩(wěn)定預(yù)期；同時(shí)，要求設(shè)立專門的存款保險(xiǎn)基金，如果個(gè)別金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題，最終可用存款保險(xiǎn)基金進(jìn)行及時(shí)償付，有助于保護(hù)存款人權(quán)益。

“從2008年至2011年底，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司先后關(guān)閉了414家銀行，平均每三天一家，但卻沒有一家銀行出現(xiàn)擠兌現(xiàn)象，絕大多數(shù)儲(chǔ)戶也沒有因?yàn)殂y行倒閉而受到任何影響，存款保險(xiǎn)制度在其中居功至偉”，中國銀行國際金融研究所副所長宗良說。

——建立存款保險(xiǎn)制度，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善我國金融安全網(wǎng)，增強(qiáng)我國金融業(yè)抵御和處置風(fēng)險(xiǎn)的能力。

一般來說，完善的金融安全網(wǎng)由中央銀行最后貸款人職能、審慎監(jiān)管和存款保險(xiǎn)制度三個(gè)部分組成。中央銀行可以通過加強(qiáng)宏觀管理、提供流動(dòng)性支持等措施維護(hù)銀行體系穩(wěn)定；審慎監(jiān)管有利于促進(jìn)銀行穩(wěn)健合規(guī)經(jīng)營；存款保險(xiǎn)制度的作用則主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

其一，通過宣布明確的法律保障政策，穩(wěn)定市場和存款人信心，切斷恐慌心理和風(fēng)險(xiǎn)的傳染鏈條，防止形成區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

其二，通過加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的市場約束，促使其穩(wěn)健經(jīng)營；同時(shí)，及時(shí)采取糾正措施，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做到“早發(fā)現(xiàn)”和“早處置”。

從公布的《存款保險(xiǎn)條例（征求意見稿）》看，我國的存款保險(xiǎn)制度將實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的金融機(jī)構(gòu)收取較高的存款保險(xiǎn)費(fèi)率，反之，收取較低的存款保險(xiǎn)費(fèi)率；我國的存款保險(xiǎn)制度還將具有保費(fèi)征收、存款賠付、信息收集、核查、風(fēng)險(xiǎn)警示、早期糾正、風(fēng)險(xiǎn)處置等基本職能。

為什么這樣設(shè)計(jì)？這要從美國儲(chǔ)貸危機(jī)說起。

20世紀(jì)80年代，美國放開利率管制，大量金融機(jī)構(gòu)高息攬儲(chǔ)，結(jié)果形成了大規(guī)模的儲(chǔ)貸危機(jī)，大約3000家儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)和銀行倒閉。美國從儲(chǔ)貸危機(jī)中總結(jié)教訓(xùn)，于1991年立法引入風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率機(jī)制，并賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)適度監(jiān)管功能。如今，越來越多的國家接受了這兩種制度安排。

以存款保險(xiǎn)的職能為例，現(xiàn)行存款保險(xiǎn)制度大體可分為三種模式。一是“付款箱”，存款保險(xiǎn)僅負(fù)責(zé)在銀行倒閉后賠付存款人，典型的如國際金融危機(jī)前的英國、澳大利亞；二是“損失最小化”，即存款保險(xiǎn)可用多種方式處置倒閉銀行，力求損失最小化，典型的如日本、加拿大、法國和俄羅斯等；三是“風(fēng)險(xiǎn)最小化”，除上述功能外，存款保險(xiǎn)還具有早期糾正和補(bǔ)充監(jiān)管功能，典型的如美國、韓國和我國臺(tái)灣地區(qū)等。國際金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)表明，純粹的“付款箱”模式只能事后被動(dòng)賠付，缺乏對(duì)問題銀行進(jìn)行早期干預(yù)和風(fēng)險(xiǎn)處置的能力。危機(jī)后，越來越多的國家積極改革向“風(fēng)險(xiǎn)最小化”模式靠攏。

對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)而言，事前防范比事后處置更重要。由于我國的存款保險(xiǎn)制度將實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率，這一市場化的經(jīng)濟(jì)手段將約束金融機(jī)構(gòu)盲目擴(kuò)張和冒險(xiǎn)經(jīng)營；同時(shí)，存款保險(xiǎn)作為銀行倒閉時(shí)最大的利益相關(guān)方，具備內(nèi)在動(dòng)力加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、預(yù)警和早期糾正。這兩項(xiàng)設(shè)計(jì)都有助于更好地事前防范金融風(fēng)險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)少發(fā)生、早發(fā)現(xiàn)。

其三，通過存款保險(xiǎn)這一市場化、專業(yè)化的處置平臺(tái)，能大大降低金融風(fēng)險(xiǎn)的處置成本，實(shí)現(xiàn)快速有序的市場化退出。

——建立存款保險(xiǎn)制度，還有利于為加快發(fā)展民營銀行和中小銀行、推進(jìn)利率市場化等下一步金融改革創(chuàng)造環(huán)境和條件。

應(yīng)當(dāng)看到，建立存款保險(xiǎn)制度是發(fā)展民營銀行和中小銀行的重要前提。一方面，存款保險(xiǎn)可以抬升中小銀行的信用，為其創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境。

“沒有存款保險(xiǎn)制度時(shí)，儲(chǔ)戶往往更愿意把錢存入大銀行，畢竟其規(guī)模大、抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)、存款不易損失。有了存款保險(xiǎn)制度后，無論把錢存入大銀行還是中小銀行，都由存款保險(xiǎn)對(duì)儲(chǔ)戶提供相同的存款保護(hù)。從這個(gè)意義上說，存款保險(xiǎn)對(duì)中小銀行更有利，它使中小銀行克服了規(guī)模小等天然缺陷，與大銀行站在同一條起跑線上！”魏加寧說，在美國，正是由于有了存款保險(xiǎn)制度，促進(jìn)了公平競爭環(huán)境的形成，才使其社區(qū)銀行多達(dá)7000多家，維持了整個(gè)金融體系的多樣性。

另一方面，大力發(fā)展民營銀行和中小銀行，就要考慮可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)或退出問題，如果缺乏存款保險(xiǎn)制度，可能會(huì)形成新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

因此，建立存款保險(xiǎn)制度可以為民營銀行、中小銀行的健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障，有助于緩解小微企業(yè)和“三農(nóng)”的融資難、融資貴。

還應(yīng)看到，建立存款保險(xiǎn)制度也能為利率市場化改革提供配套制度支持。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，存款利率市場化將導(dǎo)致銀行的存貸款利差在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)收窄，對(duì)銀行盈利基礎(chǔ)帶來較大沖擊。美國在推進(jìn)利率市場化的進(jìn)程中，銀行數(shù)量減少了近50%。而有了存款保險(xiǎn)制度，存款人權(quán)益將得到更好保障，銀行體系將更加健康穩(wěn)定，有助于為利率市場化改革奠定良好的微觀基礎(chǔ)，并解除其后顧之憂。

專家認(rèn)為，當(dāng)前推出存款保險(xiǎn)制度，最大的意義就在于能告別金融風(fēng)險(xiǎn)由政府“隱性買單”的原有做法，完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制，編織更結(jié)實(shí)的金融安全網(wǎng)，以此保障中國金融業(yè)充分競爭、優(yōu)勝劣汰，真正提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。

一種有力保護(hù)

百姓存款比以前更安全，不會(huì)引發(fā)大范圍“存款搬家”，銀行保費(fèi)負(fù)擔(dān)不會(huì)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者

對(duì)于迎面走來的存款保險(xiǎn)制度，存款人普遍有三大疑問，需要正確地加以認(rèn)識(shí)。

疑問之一：以前金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，由中央銀行和地方政府全額賠付給個(gè)人存款人，現(xiàn)在按照《存款保險(xiǎn)條例（征求意見稿）》規(guī)定，最高償付限額為人民幣50萬元，這是不是意味著存款保險(xiǎn)制度建立后，我們的存款更不“保險(xiǎn)”了？

答案恰恰相反，存款保險(xiǎn)能讓我們的存款更保險(xiǎn)。

首先，我國存款保險(xiǎn)償付限額很高，能保障絕大多數(shù)存款，并且最高償付限額可隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而逐步調(diào)整。

從國際上看，償付限額一般是人均GDP的2—5倍，比如美國為5.3倍、英國為3倍、韓國為2倍、印度為1.3倍?？紤]到我國居民儲(chǔ)蓄傾向較高，儲(chǔ)蓄很大程度上承擔(dān)著社會(huì)保障功能，《存款保險(xiǎn)條例（征求意見稿）》將償付限額設(shè)為50萬元，約為2013年我國人均GDP的12倍，遠(yuǎn)高于國際水平。

央行對(duì)全國存款賬戶的調(diào)查顯示，如果將償付限額設(shè)為50萬元，存款保險(xiǎn)客戶覆蓋率（即存款余額在50萬元以下的客戶占全部客戶的比例）高達(dá)99.63%，換言之，目前的償付限額能為99.63%的存款人提供100%的全額保護(hù)。

至于0.37%的大額存款人，他們具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和承受能力，如果發(fā)現(xiàn)銀行高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營、存款保險(xiǎn)啟動(dòng)早期糾正機(jī)制等情況，他們往往能及時(shí)“用腳投票”。國內(nèi)曾有一家農(nóng)商行，其資本充足率和撥備覆蓋率分別高達(dá)18%和300%，是一家質(zhì)量優(yōu)良的好銀行，但由于謠言傳播，引起儲(chǔ)戶擠兌，一天就有600人取款。事件平息后人們發(fā)現(xiàn)，前來擠提的大多是1萬元以下的存款人，1萬元以上的存款人幾乎全都“按兵不動(dòng)”。“大額存款人熟悉金融政策，與銀行關(guān)系緊密，因此大額存款通常都是‘聰明錢’”，宗良說。

說到這里，或許有人會(huì)問：為什么存款保險(xiǎn)有最高償付限額而不能“全?！蹦?？

“這恰恰是存款保險(xiǎn)制度的精妙之處”，魏加寧解釋說，如果“全?！保馕吨y行經(jīng)營失敗，會(huì)有存款保險(xiǎn)來全部“買單”，這可能會(huì)誘發(fā)銀行冒險(xiǎn)經(jīng)營，出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)?！白詈玫淖龇ň褪羌茸尨婵畋ｋU(xiǎn)的覆蓋面足夠廣，對(duì)絕大多數(shù)存款人進(jìn)行全額保護(hù)；又不全覆蓋，讓那些大額存款人有動(dòng)力去篩查和監(jiān)督銀行的經(jīng)營狀況，強(qiáng)化對(duì)銀行的市場約束?！?/p>

其次，金融機(jī)構(gòu)市場化退出決不等于只有破產(chǎn)倒閉這一種方式。從國際經(jīng)驗(yàn)看，個(gè)別銀行出現(xiàn)問題，存款保險(xiǎn)通常用市場手段促成好銀行收購問題銀行，將問題銀行的存款轉(zhuǎn)移到好銀行，實(shí)際上使存款人得到100%的全額保障。只有在極少數(shù)情況下，才會(huì)對(duì)倒閉銀行實(shí)施清算。

在此次國際金融危機(jī)中，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司運(yùn)用“收購與承接”方式處置的銀行占倒閉銀行總數(shù)的95%；運(yùn)用“過橋銀行”方式處置的銀行占4%；運(yùn)用“直接賠付”方式處置的銀行僅占3%。

“這說明，有了存款保險(xiǎn)制度，即便在金融危機(jī)期間，絕大部分銀行的‘生死’也與存款人無關(guān)。況且，我國整體處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，金融機(jī)構(gòu)倒閉的可能性極小，存款人幾乎不大可能遇到需要存款保險(xiǎn)基金直接賠付的情況”，宗良坦言。

此外，從國外做法看，如果遇到重大危機(jī)，還可以臨時(shí)采取全額保險(xiǎn)方式，最大限度地保護(hù)存款人權(quán)益，這樣的做法我們也可以借鑒。

這些分析表明，存款保險(xiǎn)讓我們的存款“很”安全；不僅如此，與以前相比，我們的存款還“更”安全。

這是因?yàn)椋瑢?duì)99.63%的存款人來說，存款保險(xiǎn)以立法形式全額保護(hù)其存款，使其比以前預(yù)期更穩(wěn)、信心更足；同時(shí)，以前政府“買單”大多采取“一事一議” 方式，短則幾個(gè)月，長則兩三年，無法及時(shí)賠付，有了存款保險(xiǎn)制度后，就能依法快速賠付?！皣H上存款保險(xiǎn)有一個(gè)著名的‘五一’機(jī)制，就是周五銀行倒閉，周一就能完成存款轉(zhuǎn)移或賠付”，宗良說。

而對(duì)0.37%的大額存款人來說，他們中大部分是企業(yè)、機(jī)構(gòu)客戶，即使按照以前的政策，如果銀行發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，這些單位存款也是不予賠付的；有了存款保險(xiǎn)制度后，銀行經(jīng)營更穩(wěn)健、發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的概率更低，萬一出問題也基本上用“收購與承接”等方式解決而不會(huì)直接賠付，如此，大額存款人的存款也比以前更安全了。

疑問之二：存款保險(xiǎn)最多只賠50萬元，那么是否需要把存款分散到多家銀行，避免“把雞蛋放在一個(gè)籃子里”，是否需要把存款從中小銀行轉(zhuǎn)移到更不易倒閉的大銀行？一句話，會(huì)不會(huì)引起“存款搬家”？

答案是：不會(huì)引發(fā)大范圍的“存款搬家”。

這是因?yàn)?，?duì)99.63%的存款人來說，他們受全額保護(hù)，沒必要轉(zhuǎn)移存款。

對(duì)0.37%的大額存款人來說，他們的錢是“聰明錢”，不會(huì)聽信謠言輕易搬家；同時(shí)，一些銀行特別是中小銀行服務(wù)更靈活、利率更劃算，銀企關(guān)系更有“粘性”。因此，盡管一些大額存款人可能會(huì)在不同銀行間重新分配存款，比如將1000萬元存款分成若干份轉(zhuǎn)存不同銀行等，但總體看，存款變動(dòng)的范圍、規(guī)模和影響都將比較有限。

“存款保險(xiǎn)制度推出后，在中小銀行的存款與在大銀行的存款享有同等保障，進(jìn)而言之，中小銀行即使倒閉也通常用合并、轉(zhuǎn)讓等方式解決，基本上不會(huì)涉及直接賠付問題。因此，存款不會(huì)從中小銀行大規(guī)模地轉(zhuǎn)移到大銀行，相反，倒可能有一部分存款為享受高利率、優(yōu)服務(wù)而流入中小銀行”，魏加寧說。

從國際上看，也沒有因?yàn)橥瞥龃婵畋ｋU(xiǎn)而發(fā)生大規(guī)?！按婵畎峒摇钡默F(xiàn)象。而適度、有序、理性的存款轉(zhuǎn)移是一種健康的機(jī)制，有利于對(duì)銀行經(jīng)營形成正向激勵(lì)和市場約束。

疑問之三：存款保險(xiǎn)由銀行繳納保費(fèi)，會(huì)不會(huì)抬高資金成本，最終轉(zhuǎn)嫁給存款人或小微企業(yè)？

答案是：不會(huì)。

我國存款保險(xiǎn)制度的費(fèi)率水平將遠(yuǎn)低于絕大多數(shù)國家起步時(shí)的水平和現(xiàn)行水平，對(duì)投保機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)影響很小。根據(jù)對(duì)全國存款類金融機(jī)構(gòu)的模擬測算，保費(fèi)支出占吸收存款總成本的比例不足0.5%。

另一方面，我國金融機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，市場競爭將限制它們將經(jīng)營成本轉(zhuǎn)嫁給金融消費(fèi)者。銀行不會(huì)單純因?yàn)槔U納保費(fèi)就提高貸款利率、增加收費(fèi)項(xiàng)目。金融消費(fèi)者也可以“貨比三家”，選擇服務(wù)最好、價(jià)格最優(yōu)的金融機(jī)構(gòu)。

一招精彩好棋

可以增強(qiáng)銀行的經(jīng)營自主性和經(jīng)營水平，特別是對(duì)小微企業(yè)存款保護(hù)有實(shí)質(zhì)性加強(qiáng)

存款保險(xiǎn)制度將給銀行經(jīng)營帶來什么？

——可以減少銀行擠兌風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)銀行自身的安全性。

——可以大大減少來自政府的干預(yù)，增強(qiáng)銀行的經(jīng)營自主性?！坝捎跊]有存款保險(xiǎn)制度做保障，有關(guān)部門不得不采取大量的管制措施來防范風(fēng)險(xiǎn)，比如存貸比等，嚴(yán)重地束縛了銀行經(jīng)營”，魏加寧說。

——可以推動(dòng)銀行提高經(jīng)營管理水平和金融服務(wù)質(zhì)量?！按婵畋ｋU(xiǎn)制度建立后，防范金融風(fēng)險(xiǎn)主要就是銀行自己的事情了。銀行自己對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和企業(yè)經(jīng)營狀況作判斷、出措施、負(fù)責(zé)任；一旦經(jīng)營失敗，就可能退出歷史舞臺(tái)——被其他銀行兼并重組或破產(chǎn)倒閉。這就形成了對(duì)銀行經(jīng)營的一種倒逼機(jī)制”，魏加寧說。

存款保險(xiǎn)制度又將給企業(yè)經(jīng)營帶來什么？

過去，我國金融機(jī)構(gòu)倒閉時(shí)，對(duì)企業(yè)存款沒有優(yōu)先保護(hù)政策，只能在金融機(jī)構(gòu)清算資產(chǎn)中受償，“能分多少算多少”。存款保險(xiǎn)制度將單位存款和個(gè)人存款一并納入保障范圍，對(duì)企業(yè)存款保護(hù)是實(shí)質(zhì)性的加強(qiáng)和改進(jìn)，尤其對(duì)小微企業(yè)效果更為明顯。有測算表明，將償付限額設(shè)定在50萬元，可使90%以上的企業(yè)客戶（主要是小微企業(yè)）存款得到全額保護(hù)。

此外，存款保險(xiǎn)制度建立后，銀行服務(wù)質(zhì)量有望提高，長期看顯然“利好”企業(yè)經(jīng)營。

存款保險(xiǎn)來了，相信她一定能讓中國的經(jīng)濟(jì)金融走得更穩(wěn)更好！

制圖：宋 嵩