發(fā)行土地儲備專項債券，是完善地方政府專項債券管理、規(guī)范地方政府土地儲備融資行為的重要舉措。以往專項債券的監(jiān)管主要來自于各級財政部門。在土地儲備專項債券的監(jiān)管中引入國土資源部門，有利于確保土地儲備項目的真實性、規(guī)范性，為確保償債打下了良好的前期基礎(chǔ)
6月1日，財政部、國土資源部發(fā)布《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），明確土地儲備專項債券發(fā)行、管理有關(guān)事項。
推出這一強調(diào)項目收益和融資自求平衡的專項債券品種，是地方政府舉債融資機制改革和保障土地儲備融資需求的一個重要舉措。就此，《經(jīng)濟日報》記者采訪了財政部、國土資源部有關(guān)負責(zé)人和專家學(xué)者。
土地儲備確立融資新模式
土地儲備，也就是地方政府為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，實行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地。
“土地儲備是穩(wěn)定土地市場、落實調(diào)控職能的有效手段，有利于提供保障性安居工程用地，支持應(yīng)對房價過快上漲，滿足中低收入家庭住房需求；有利于保證土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃實施，促進土地節(jié)約集約利用，提高土地利用效率；有利于促進土地市場發(fā)育，為土地招標拍賣掛牌出讓提供保障?！眹临Y源部有關(guān)負責(zé)人表示，依法依規(guī)解決土地儲備資金問題，是保障土地儲備工作健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。
“用地供應(yīng)是促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的重要手段，土地儲備作為地方政府儲存以備供應(yīng)土地的制度，其重要性日益凸顯。”北京大學(xué)法學(xué)院房地產(chǎn)法研究中心中方主任樓建波說。
2015年以前，地方土地儲備資金的來源以銀行貸款為主。為加強對地方政府舉債融資行為的監(jiān)督、遏制政府債務(wù)過快增長勢頭、防范政府債務(wù)風(fēng)險、保障地方政府合理融資需求，在借鑒和比較主要市場經(jīng)濟國家地方政府融資模式經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足我國國情和實踐，從2015年起實施的新預(yù)算法規(guī)定，地方政府應(yīng)當通過發(fā)行地方政府債券方式舉借債務(wù)，除此以外不得以其他任何方式舉債。
其后，財政部、國土資源部印發(fā)文件，明確各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應(yīng)當通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式解決。
“與此同時，為保障土地儲備等重點領(lǐng)域籌資方式調(diào)整后合理融資需求，按照新預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）有關(guān)精神，財政部積極研究推動完善地方政府專項債券管理，加快按照地方政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券步伐，著力發(fā)展實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡的專項債券品種，并經(jīng)第十二屆全國人大第五次會議審議批準。根據(jù)地方政府性基金收入項目特點和相關(guān)工作進展，2017年擬選擇土地儲備等重點領(lǐng)域開展試點。”財政部有關(guān)負責(zé)人介紹。
通過專項債券管理模式創(chuàng)新，形成總量可控、動態(tài)可持續(xù)的資金保障機制，以合法規(guī)范方式保障土地儲備項目合理融資需求，既促進土地市場規(guī)范、健康發(fā)展，又發(fā)揮國土資源對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的服務(wù)保障作用，支持地方穩(wěn)增長、補短板。
樓建波認為，與銀行貸款不同，土地儲備專項債券根據(jù)土地儲備業(yè)務(wù)實際需要籌措資金，地方政府在土地供應(yīng)方面取得比較大的主動性，不再受制于原來銀行貸款還本付息的壓力。“專項債可以使土地儲備更為有效，更及時地組織供地，助力土地供給側(cè)改革和通過土地供應(yīng)促進房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定發(fā)展?！睒墙úㄕf。
債券與項目資產(chǎn)及收益對應(yīng)
“發(fā)行土地儲備專項債券，是完善地方政府專項債券管理、規(guī)范地方政府土地儲備融資行為的重要舉措。”財政部有關(guān)負責(zé)人表示。
什么是土地儲備專項債券？《辦法》明確提出，土地儲備專項債券是地方政府專項債券的一個品種，以項目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還。
“土地儲備專項債券根據(jù)土地儲備業(yè)務(wù)實際需要，在發(fā)行額度和期限、發(fā)行對象、項目管理、收益回報等方面‘量身打造’，全面適應(yīng)土地儲備業(yè)務(wù)特點，有利于健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制，保障土地儲備領(lǐng)域項目建設(shè)合理融資需求，防范專項債務(wù)風(fēng)險?！必斦坑嘘P(guān)負責(zé)人說。
土地儲備專項債券這一創(chuàng)新，是依據(jù)預(yù)算法、國發(fā)〔2014〕43號文件確定的地方政府債券管理理念，借鑒國外市政債券管理經(jīng)驗，對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€的專項債券，強化項目收益和融資自求平衡的管理理念，發(fā)揮專項債券項目對應(yīng)專項收入、資產(chǎn)的償債保障作用。
“兩部門明確了土地儲備專項債券的發(fā)行、管理制度，進一步嚴肅地方政府財經(jīng)紀律，防止因土地儲備違法違規(guī)舉債，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險?！眹┚沧C券銀行業(yè)首席分析師王劍表示。
《辦法》要求，土地儲備專項債券發(fā)行嚴格對應(yīng)項目實施；債券期限與項目實際相適應(yīng)；債券安排的支出明確到具體項目；土地儲備項目取得的土地出讓收入，按照該項目對應(yīng)的債券余額統(tǒng)籌安排資金。通過將原來集中發(fā)行和管理的專項債券，進一步完善為按項目發(fā)行和管理，便于投資者信息甄別，提高債券市場化水平。
“發(fā)行土地儲備專項債券的資金只能用于指定項目的開發(fā)，而且與項目資產(chǎn)掛鉤，一方面保證了特定項目土地儲備資金的?？顚Ｓ?，有助于避免土儲項目因資金不足而不能按期完成；另一方面，由于土儲項目與項目資產(chǎn)掛鉤，還本付息有保障，既有助于保護債券投資人的利益，也有助于避免可能出現(xiàn)的地方債務(wù)風(fēng)險?！睒墙úㄕf。
上海財大公共政策與治理研究院副院長鄭春榮還認為，以往專項債券的監(jiān)管主要來自于各級財政部門，而土地儲備專項債券的監(jiān)管中引入國土資源部門，有利于發(fā)揮各級國土資源部門的專業(yè)優(yōu)勢，確保土地儲備項目的真實性、規(guī)范性，為確保償債形成了良好的前期基礎(chǔ)。
專項債券有望再添新品種
2015年1月1日開始實施的新預(yù)算法確立了我國地方政府舉債融資新機制，國發(fā)〔2014〕43號文件則對加強地方政府性債務(wù)管理作出了明確具體的規(guī)定。
根據(jù)國發(fā)〔2014〕43號文件，地方政府舉債采取政府債券方式。其中，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。
政府債券劃分為一般債券和專項債券也是不少國家的通行做法?！懊绹姓饕幸话銈褪找?zhèn)?，收益?zhèn)臀覈膶ｍ梻邢嗤牡胤?，差別主要在于美國收益?zhèn)c項目相對應(yīng)，我們目前基本與政府性基金預(yù)算相對應(yīng)，政府性基金預(yù)算是許多項目的結(jié)合。土地儲備專項債券就是進一步分類對應(yīng)到具體項目?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)教授喬寶云說。
土地儲備專項債券正是突破了只籠統(tǒng)地和政府性基金對應(yīng)，適應(yīng)土地儲備現(xiàn)實需求應(yīng)運而生。鄭春榮認為，土地儲備專項債券的推出，是在已有地方債務(wù)管理框架上又一次精細化管理優(yōu)化。
“選擇土地儲備等部分政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券，有利于豐富地方政府債券品種，完善地方政府債券市場，進一步增強地方政府債券透明度，保護投資者合法權(quán)益，支持對債券科學(xué)合理定價，提高地方政府債券市場化水平，吸引更多社會資本投資地方政府債券，帶動民間資本支持重點領(lǐng)域項目建設(shè)，激發(fā)民間投資潛力?！必斦坑嘘P(guān)負責(zé)人說。
記者獲悉，當前有關(guān)部門正在積極研究其他品種的專項債券?！巴恋貎鋵ｍ梻皇堑胤秸畬ｍ梻囊粋€品種，可以預(yù)測，將來專項債券的品種將越來越多，除了土地儲備專項債券，還可能有市政建設(shè)專項債券、交通運輸設(shè)施建設(shè)專項債券等，不同的專項債券，信用風(fēng)險不同，發(fā)行利率有所差異，債券市場的市場定價功能將進一步發(fā)揮作用。”鄭春榮說。
喬寶云也認為，建立專項債券與項目資產(chǎn)、收益對應(yīng)的制度，這個做法符合市場規(guī)律，是發(fā)達經(jīng)濟體實踐證明行之有效的辦法，能夠通過市場機制有效識別、防范和合理釋放專項債務(wù)風(fēng)險。
“在可能的條件下，應(yīng)當逐步擴大范圍，最終專項債券都應(yīng)當與項目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)。當然，進一步按項目發(fā)行專項債券，也需要考慮項目的融資成本特別是利率問題?！眴虒氃普f。（經(jīng)濟日報·中國經(jīng)濟網(wǎng)記者 曾金華）
