資料圖：滿足條件的私家車可按一定程序轉(zhuǎn)化為網(wǎng)約車，從事專車運營。 中新網(wǎng)記者 金碩 攝
法制網(wǎng)記者 萬靜
中國政法大學(xué)法治政府研究院4月8日下午在北京舉行《中國法治政府發(fā)展報告(2016)》(以下簡稱《報告》)發(fā)布會?！秷蟾妗氛{(diào)查顯示，截至2016年12月28日，共有19個地方出臺了網(wǎng)約車服務(wù)管理實施辦法或?qū)嵤┘?xì)則。但是只有3個地方是以政府政府規(guī)章形式出現(xiàn)，其余16個城市是以其他規(guī)范性文件形式出臺了實施辦法。
《報告》分析指出，各地方城市政府隨之出臺的網(wǎng)約車實施細(xì)則，為網(wǎng)約車平臺公司、車輛和駕駛員設(shè)置了高標(biāo)準(zhǔn)，窒息了網(wǎng)約車的發(fā)展，不僅違反了《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，更不符合共享經(jīng)濟的基本特征和發(fā)展規(guī)律。
車籍限制成為地方網(wǎng)約車規(guī)范的共同“標(biāo)配”
《報告》披露，2016年《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)出臺，截至2016年12月28日，調(diào)研人員在北大法寶中共檢索到19件地方網(wǎng)約車服務(wù)管理實施辦法。其中，上海、重慶、廣州3個城市以地方政府規(guī)章形式出臺了實施辦法，合肥、天津、北京、安陽、廈門、金華、大連、瀘州、周口、漯河、平頂山、杭州、新鄉(xiāng)、寧波、南平、龍巖16個城市以其他規(guī)范性文件形式出臺了實施辦法。19個地方的實施辦法在《暫行辦法》內(nèi)容的基礎(chǔ)上，對從事網(wǎng)約車服務(wù)的車輛和駕駛員的許可條件進(jìn)行了更為嚴(yán)格的規(guī)定。
其中，要求車輛車籍所在地為本市行政區(qū)域，成為地方限制的“標(biāo)配”。在19個城市中，無一例外地都將車籍所在地為本市行政區(qū)域作為從事網(wǎng)約車服務(wù)的車輛取得網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證的條件之一。
超2/3地方對軸距、排氣量及電動車功率等進(jìn)行規(guī)定
在19個城市中，有13個城市都對車輛的軸距、排氣量或功率、續(xù)航時間等作出規(guī)定，只有安陽、周口、平頂山、新鄉(xiāng)、南平、龍巖6個城市未作相關(guān)規(guī)定。對車輛軸距、排氣量等作出規(guī)定的城市，普遍都設(shè)置了較高的標(biāo)準(zhǔn)。例如，上海市要求車輛軸距達(dá)到2600毫米以上，北京市對車輛軸距和排氣量同時作出規(guī)定，“5座三廂小客車車輛軸距不小于2650毫米(含新能源車)，排氣量不小于1.8升；7座乘用車排氣量不小于2.0升、軸距不小于3000毫米。”合肥市規(guī)定，“燃油車輛軸距達(dá)到2650毫米以上、排量達(dá)到1.6L或1.4T以上；新能源車輛軸距達(dá)到2500毫米以上或續(xù)航里程達(dá)到250千米以上?！?廣州市的規(guī)定是“插電式(含增程式)混合動力車輛，還應(yīng)當(dāng)滿足純電動續(xù)駛里程不低于100公里的條件?！?/p>
多地要求具有本市戶籍或居住證
在19個城市中，有10個城市都明確具有本市戶籍或居住證是從事網(wǎng)約車服務(wù)的駕駛員取得網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證的條件之一。其中，上海、重慶、北京、天津四個地方明確規(guī)定網(wǎng)約車駕駛員應(yīng)當(dāng)具有本市戶籍。而廣州、合肥、安陽、廈門、大連、瀘州、杭州、寧波規(guī)定，網(wǎng)約車駕駛員需具有本市戶籍或居住證。如寧波規(guī)定，本市戶籍或者在本市取得浙江省居住證6個月以上。而金華市的規(guī)定稍寬松些，規(guī)定非本市戶籍須在本市取得浙江省居住證滿1年或本市在繳且連續(xù)繳納社會保險滿2年。
廣州、天津、大連三個地方，都將初中畢業(yè)以上文化程度作為從事網(wǎng)約車服務(wù)的駕駛員取得網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證的條件之一。
6城市對網(wǎng)約車司機年齡進(jìn)行限制
安陽、大連、瀘州、周口、漯河和新鄉(xiāng)6個城市對網(wǎng)約車駕駛員的年齡進(jìn)行了規(guī)定。其中，安陽市規(guī)定，男性年齡在60周歲以下，女性年齡在55周歲以下。大連、瀘州和周口市規(guī)定，網(wǎng)約車駕駛員年齡應(yīng)當(dāng)在60周歲以下。而漯河和新鄉(xiāng)市規(guī)定，網(wǎng)約車駕駛員年齡不超過國家法定退休年齡。
過多限制反使網(wǎng)約車地方新政失去執(zhí)行力
《報告》指出，從北京市網(wǎng)約車新政實施兩個月以來的情況看，交通管理部門對非京籍駕駛員、非京籍車輛和不符合規(guī)定的軸距、排氣量等標(biāo)準(zhǔn)的從事網(wǎng)約車服務(wù)的行為查處力度很小。一方面，北京市的網(wǎng)約車新政是以一般規(guī)范性文件的形式作出，依照《行政處罰法》規(guī)定，其不得設(shè)定任何行政處罰的措施。因此，即使交通管理部門發(fā)現(xiàn)有違反行政規(guī)定提供網(wǎng)約車服務(wù)的行為，也不得作出任何行政處罰。另一方面，北京市網(wǎng)約車新政并未得到嚴(yán)格執(zhí)行，也從側(cè)面反映出這一規(guī)定過于苛刻，一旦嚴(yán)格執(zhí)行必將導(dǎo)致北京市網(wǎng)約車數(shù)量急劇減少。如此一來，城市居民將重新陷入“打車難”“打車貴”的境地，多年來屢禁不絕卻因為網(wǎng)約車的出現(xiàn)而大大減少的“黑車”又將大規(guī)模卷土重來。
過高限制標(biāo)準(zhǔn)違反行政法的比例原則
《報告》對此分析指出，按照比例原則的要求，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)采取最小損害當(dāng)事人利益的手段來達(dá)到所追求的行政目的。同時，行政機關(guān)在實施行政行為前，必須對利益進(jìn)行衡量，只有當(dāng)可能取得的利益大于可能損害的利益時才能實施。而北京等地的網(wǎng)約車地方規(guī)范對車籍、戶籍、車型等過于嚴(yán)苛的限制，違反了行政法中的比例原則。分析表明，在19個城市中，有13個城市都對車輛的軸距、排氣量或功率、續(xù)航時間等設(shè)置了較高的標(biāo)準(zhǔn)。再如，上海市要求車輛軸距達(dá)到2600毫米以上，北京市要求5座三廂小客車車輛軸距不小于2650毫米，排氣量不小于1.8升。能夠符合這一標(biāo)準(zhǔn)車輛的市場價格一般都在18萬元以上。在目前的滴滴出行軟件中，這類車輛一般都是服務(wù)較好、價格較高的專車。這意味著，百姓在今后很難乘坐到性價比較高的快車出行。
此外，地方網(wǎng)約車的立法規(guī)范也體現(xiàn)出以管制為導(dǎo)向的一刀切規(guī)定。例如，19個已經(jīng)出臺地方規(guī)定的城市，無一例外地都將車籍所在地為本市行政區(qū)域作為從事網(wǎng)約車服務(wù)的條件之一。在19個城市中，有10個城市都要求駕駛員具有本市戶籍或居住證。很多地方還要求網(wǎng)約車車輛的價格、檔次要高于出租車。這些規(guī)定不僅難為合理，在目的正當(dāng)性上也很難站住腳，受到了社會各界的廣泛質(zhì)疑。
大多地方網(wǎng)約車細(xì)則違反行政許可設(shè)定規(guī)定
《報告》分析指出，依照《行政許可法》規(guī)定，其他規(guī)范性文件無權(quán)設(shè)定任何種類的許可。在19個地方網(wǎng)約車規(guī)定中，只有上海和重慶以省級政府規(guī)章的形式出臺實施辦法符合《行政許可法》的規(guī)定，廣州市以地方政府規(guī)章形式出臺實施辦法和其他設(shè)區(qū)的市以規(guī)范性文件的形式出臺實施辦法都違反了《行政許可法》有關(guān)設(shè)定行政許可的規(guī)定。
此外，依據(jù)《行政許可法》第15條第2款規(guī)定，“設(shè)定行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場?！币虼?，北京等地方對車輛和駕駛員戶籍的限制違反了《行政許可法》所規(guī)定的市場公平與開放的原則。
而許多地方規(guī)定網(wǎng)約車的檔次必須高于出租車或者價格必須高于出租車1.2倍甚至1.5倍的要求，明顯違反了《行政許可法》第5條規(guī)定的設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)遵循公平的原則。滴滴出行軟件設(shè)置有快車和專車兩個檔次?？燔嚨能嚊r條件較專車而言要差一些，但是更為經(jīng)濟實惠，價格要遠(yuǎn)低于普通出租車，是大多數(shù)百姓出行選擇的車型。多個地方規(guī)定網(wǎng)約車的檔次或者價格必須高于出租車，必然會導(dǎo)致在市場中的份額大幅度減少。這一目標(biāo)有違市場自主和公平原則?！氨O(jiān)管的方式和強度也只能限于安全運營和損害救濟，不能基于論理抽象和空洞的擔(dān)憂，甚至為了某一個行業(yè)的利益，去實施變相阻礙網(wǎng)約車市場發(fā)育的總量控制政策?！?/p>
實現(xiàn)對網(wǎng)約車共享經(jīng)濟的善治
《報告》分析指出，對共享經(jīng)濟進(jìn)行法律規(guī)制，首先要端正規(guī)制的目的。許多國家提出對共享經(jīng)濟進(jìn)行法律規(guī)制，都是為了防止網(wǎng)上酒店(如Airbnb)、網(wǎng)約車(如Uber、滴滴出行)等提供不規(guī)范服務(wù)和侵犯消費者權(quán)益等行為，而不簡單是因為其沒有遵守許可等法律制度的規(guī)定。
對共享經(jīng)濟進(jìn)行法律規(guī)制，應(yīng)當(dāng)重點在事中和事后與網(wǎng)約車平臺公司開展合作，充分運用大數(shù)據(jù)收集和分析車輛行駛和乘客評價信息，實現(xiàn)對網(wǎng)約車安全和服務(wù)的全方位監(jiān)管?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟和大數(shù)據(jù)時代的到來，為由政府單方規(guī)制向多方合作規(guī)制模式轉(zhuǎn)變，以及實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化提供了前所未有的機遇。在對網(wǎng)約車的事中和事后監(jiān)管中，網(wǎng)約車平臺公司可以充分運用大數(shù)據(jù)收集和分析車輛行駛和乘客評價的有關(guān)信息，從而對車輛的安全性能、司機的駕駛能力、司機的服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行判斷，實現(xiàn)對網(wǎng)約車安全和服務(wù)的全方位監(jiān)管，從而實現(xiàn)對共享經(jīng)濟的善治。
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