近日，我國持續(xù)出現(xiàn)大面積重污染天氣。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部最新公布的地方應(yīng)對(duì)情況數(shù)據(jù)，截至目前，北京、天津、河北省石家莊等24個(gè)城市先后啟動(dòng)重污染天氣紅色預(yù)警響應(yīng)措施，另有超過50個(gè)城市啟動(dòng)橙色以上預(yù)警措施。
近年來，地方政府在環(huán)境保護(hù)方面普遍面臨大氣污染防治、水生態(tài)治理、土壤修復(fù)領(lǐng)域的攻堅(jiān)戰(zhàn)，廣闊的市場(chǎng)需求催熱PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用。據(jù)行業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，前三季度PPP環(huán)保項(xiàng)目庫投資額超過上市公司總收入6倍以上。但業(yè)內(nèi)人士指出，當(dāng)前PPP模式在制度建設(shè)上仍待進(jìn)一步完善。
機(jī)遇 環(huán)保PPP模式受追捧
業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，未來兩年是環(huán)保類市場(chǎng)需求集中釋放期?！督?jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，在重污染天氣降臨時(shí)，一些地方采取機(jī)動(dòng)車限行、停產(chǎn)限產(chǎn)等應(yīng)急響應(yīng)措施，并且已經(jīng)開始探索環(huán)保PPP模式在大氣污染防治中的應(yīng)用。
據(jù)悉，河北廊坊市為了推進(jìn)燃煤鍋爐提標(biāo)改造和租賃“三脫”(脫硫、脫硝、脫塵)環(huán)保設(shè)施工程，通過PPP模式在廣陽區(qū)、安次區(qū)、廊坊開發(fā)區(qū)等區(qū)域推進(jìn)大氣污染源治理工作。此外，江蘇蘇州市也在采取央企助力，民企參與部分投資及運(yùn)營管理的“PPP”模式治理大氣污染，該工程計(jì)劃在三年內(nèi)陸續(xù)關(guān)閉兩座小熱電廠、淘汰300余臺(tái)燃煤小鍋爐。
事實(shí)上，環(huán)保PPP模式的應(yīng)用不僅僅是在大氣污染防治領(lǐng)域。12月初，在2016中國環(huán)保上市公司峰會(huì)上，廣東省肇慶市環(huán)境保護(hù)局副局長陸志寧表示，該市正在通過一些PPP模式推進(jìn)水污染防治或者水生態(tài)環(huán)境綜合治理的項(xiàng)目。
肇慶市在前期的專項(xiàng)調(diào)研結(jié)果顯示，全市116條河涌中，水質(zhì)為優(yōu)良以上的占比60.4%，劣Ⅴ類水質(zhì)的河涌占比27.6%。為此，肇慶市提出“河涌長制”的解決方案，要求各地采取有效措施，確保實(shí)現(xiàn)水污染防治目標(biāo)。
陸志寧告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，PPP模式對(duì)環(huán)境治理的成效顯而易見。目前該市共劃定81個(gè)集中式飲用水源保護(hù)區(qū)。“十三五”期間，肇慶市計(jì)劃投資70多億元推進(jìn)河涌綜合治理、優(yōu)良水體保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境連片整治等項(xiàng)目。計(jì)劃投資56億元，繼續(xù)推進(jìn)65座污水處理廠建設(shè)，完善污水管網(wǎng)770多千米。
通過PPP模式引進(jìn)，環(huán)保類企業(yè)也在快速成長。復(fù)星集團(tuán)董事總經(jīng)理張富強(qiáng)告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，復(fù)星集團(tuán)目前在全國范圍已經(jīng)陸續(xù)獲得大量的PPP訂單。其中，在山西臨汾的一個(gè)總投資額7.5億的PPP生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中，復(fù)星集團(tuán)擁有60%的股權(quán)。
張富強(qiáng)說，通過PPP業(yè)務(wù)導(dǎo)入利潤，可以令企業(yè)在短期內(nèi)獲得快速增長?！拔覀儸F(xiàn)在擁有大量的PPP合同訂單。可能在部分城市就僅僅參與道路建設(shè)、生態(tài)水系的恢復(fù)，但是整個(gè)打包的PPP就會(huì)衍生出大量的投資業(yè)務(wù)。我們通過合同導(dǎo)入的方式扶持技術(shù)型企業(yè)，讓它們快速成長，在營業(yè)規(guī)模和行業(yè)利率得到提升同時(shí)，他們又成為上市公司并購的對(duì)象，形成一個(gè)閉環(huán)”。
成效 PPP成為環(huán)保行業(yè)整合動(dòng)力
截至2016年前三季度，財(cái)政部、發(fā)改委PPP環(huán)保項(xiàng)目庫合計(jì)約9100億元，是環(huán)保行業(yè)69家上市公司2015年收入1378億元的6.6倍，正在有力支撐環(huán)保行業(yè)發(fā)展。業(yè)內(nèi)分析認(rèn)為，PPP模式落地率不斷上升，簽約投資額年底預(yù)計(jì)達(dá)到3.5萬億至4萬億，“十三五”末或達(dá)20萬億。其中，環(huán)保類項(xiàng)目在“污水處理”“海綿城市”“污泥處理”等領(lǐng)域項(xiàng)目數(shù)量、投資額均占可觀比例。
華金證券分析師徐曼認(rèn)為，PPP的流行建立在政府“保增長”以及“資產(chǎn)荒”的大背景下，財(cái)政部、發(fā)改委兩部委不斷出臺(tái)政策推動(dòng)PPP項(xiàng)目庫擴(kuò)容、落地率提升。環(huán)保項(xiàng)目在PPP項(xiàng)目庫中占比可觀，尤其是環(huán)境綜合治理領(lǐng)域，“PPP+環(huán)?！背掷m(xù)受益趨勢(shì)確定。同時(shí)，PPP成為加速環(huán)保行業(yè)并購整合的動(dòng)力，推動(dòng)環(huán)保企業(yè)從單一的訂單驅(qū)動(dòng)向產(chǎn)業(yè)鏈完善的綜合治理平臺(tái)轉(zhuǎn)變。
徐曼進(jìn)一步分析表示，未來仍看好PPP模式應(yīng)用以及并購整合對(duì)環(huán)保行業(yè)的利好：一方面， PPP模式于2014年下半年開始得到廣泛推廣，項(xiàng)目建設(shè)期多為1至3年、運(yùn)營期10年及以上，中長期內(nèi)對(duì)環(huán)保企業(yè)業(yè)績的提升以及對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)付費(fèi)模式的改善效應(yīng)仍將持續(xù)；另一方面，環(huán)保行業(yè)正向執(zhí)法趨嚴(yán)、治理效果導(dǎo)向的方向發(fā)展，優(yōu)勝劣汰加速，技術(shù)落后、未形成規(guī)模的小企業(yè)面臨被淘汰、被整合的趨勢(shì)。
值得一提的是，迄今為止的PPP項(xiàng)目庫內(nèi)，除去交通運(yùn)輸，流域治理和環(huán)境修復(fù)訂單占比最大。徐曼認(rèn)為，2016年5月出臺(tái)的“土十條”就土壤污染責(zé)任主體、污染地塊名錄、資金來源等方面提出指引，有望成為土壤修復(fù)行業(yè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。因此，2017年或?qū)⑦M(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)解決土壤修復(fù)支付方的扶持政策。另外，環(huán)保各子板塊收入和利潤增長情況也顯示出，土壤修復(fù)企業(yè)正處于業(yè)績上升通道。
業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，2017、 2018年P(guān)PP板塊將處于需求加速釋放、項(xiàng)目加速落地的時(shí)期。近日，財(cái)政部聯(lián)合國務(wù)院辦公廳、環(huán)保部等部委分赴10省份開展“完善推廣政府和社會(huì)資本合作 (PPP)模式”專項(xiàng)督查調(diào)研，督促PPP項(xiàng)目、特別是重點(diǎn)示范項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施、加快落地。
前景 制度建設(shè)待進(jìn)一步完善
記者了解到，地方政府在推進(jìn)環(huán)保PPP的過程中仍然存在一些“痛點(diǎn)”，這也是PPP模式普遍面臨的問題。有業(yè)內(nèi)專家分析認(rèn)為，當(dāng)前PPP在政策落實(shí)、法制建設(shè)方面仍然不達(dá)預(yù)期，后期亟待進(jìn)一步完善。
廣東省肇慶市在通過PPP模式推進(jìn)水污染防治過程中，同時(shí)也在顧慮未來的政策變化風(fēng)險(xiǎn)，以及思考如何能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)發(fā)展。陸志寧表示，一方面從項(xiàng)目追責(zé)制度而言，現(xiàn)在普遍實(shí)行終生追責(zé)代替原來的“審批追責(zé)”。因此，他認(rèn)為未來的PPP政策有可能不會(huì)太過激進(jìn)。另一方面，針對(duì)PPP模式，發(fā)改委、財(cái)政部都出臺(tái)了一些政策和意見，他認(rèn)為未來在部門的文件之上也要完善法律法規(guī)的架構(gòu)，保障PPP的持續(xù)。
創(chuàng)業(yè)環(huán)?？偨?jīng)理林文波告訴記者，社會(huì)資本和政府合作之后可能存在矛盾。首先，從企業(yè)的出發(fā)點(diǎn)而言，應(yīng)該是優(yōu)先追求利潤最大化、股東利潤最大化。因此在PPP合作當(dāng)中，政策法規(guī)的規(guī)定和企業(yè)的發(fā)展規(guī)律要取得均衡，企業(yè)的合理訴求應(yīng)該得到保障。其次，是PPP模式應(yīng)該加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，其中政府針對(duì)企業(yè)的收益模式應(yīng)該有具體文件規(guī)定并保障能夠得到可靠執(zhí)行，以此提高PPP項(xiàng)目的落地完成率。
針對(duì)PPP模式的制度困境和出路，北京大學(xué)法學(xué)院教授鄧峰告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，當(dāng)前PPP模式普遍存在的一些問題中，首先是政府的信用問題，僅僅通過各個(gè)部委一系列文件是否能夠保障值得思考。其次，有很多真正適合PPP的項(xiàng)目沒有得到有效推廣，比如環(huán)保項(xiàng)目當(dāng)中的“污水治理”，這些未來持續(xù)需要現(xiàn)金流、用戶付費(fèi)作為保障的項(xiàng)目應(yīng)該引起重視。最后是PPP的招投標(biāo)方式，當(dāng)前普遍采取的法律框架是借助現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)法，但實(shí)際操作過程中，招投標(biāo)會(huì)產(chǎn)生很多負(fù)面效果，并不能有效解決PPP的引入方式。
鄧峰說：“2016年在PPP的熱潮中，有很多問題沒有正確對(duì)待，不過未來還是值得期待和改進(jìn)?！?/p>
