近日，人民銀行正式發(fā)布了《非銀行支付機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》（以下簡稱《辦法》），這個《辦法》從起草到發(fā)布，經(jīng)過多次公開征求意見，引發(fā)了社會各方的廣泛討論，經(jīng)歷幾載，最終塵埃落定，對在新形勢下我國新興支付市場的發(fā)展具有重要意義。同時，網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)成為電子商務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)金融活動的日常工具，特別是非銀行支付機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)靈活便捷以及在網(wǎng)購方面的優(yōu)勢，已發(fā)展成為擁有億級客戶、10萬億級交易規(guī)模的市場。因此，《辦法》的輻射范圍和影響力已經(jīng)遠遠超出了支付市場本身，對我國電子商務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展、“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略實施以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級都將產(chǎn)生重大而深遠的影響。
一、《辦法》將市場原則、現(xiàn)實情況和科學管理有機結(jié)合，在堅守底線的前提下，給予市場主體和消費者更多的選擇權(quán)，充分發(fā)揮政策引導和市場機制的作用
《辦法》出臺之前，已經(jīng)公開征求意見，進行了集體討論，各方反饋意見和表達訴求已經(jīng)較為充分。此次《辦法》的出臺融合了監(jiān)管的意志、市場的訴求、消費者的意愿還有專家學者、社會公知和行業(yè)組織的智慧，努力兼顧各方利益，尋求“最佳交集”，體現(xiàn)了我國支付清算行業(yè)治理中政府主導、各方參與、多方協(xié)調(diào)、信息透明、民主集中的鮮明特色。應(yīng)該說，《辦法》已經(jīng)比較成熟和完善?！掇k法》定位明確，直指核心和痛點，貼合監(jiān)管思路和要求，符合發(fā)展需要。在制度設(shè)計上貫徹科學管理的要求，強調(diào)創(chuàng)新和包容，既堅持監(jiān)管部門對我國支付清算市場治理和對公眾利益的保護，也注重保護市場創(chuàng)新活力和發(fā)展沖勁，著力通過服務(wù)供給側(cè)的改革和規(guī)范，提供更加優(yōu)質(zhì)、安全的支付服務(wù)，滿足廣大消費者的支付需求和期待。
《辦法》貫徹了《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》中對互聯(lián)網(wǎng)支付“堅持服務(wù)電子商務(wù)發(fā)展和為社會提供小額、快捷、便民小微支付服務(wù)”的要求，在當前階段具有合理性?！掇k法》較7月發(fā)布的征求意見稿做了進一步地調(diào)整，引入了新的分類管理和正向激勵的思路和舉措。針對不同的分類等級實施差別化的監(jiān)管措施，防止在差異性較大的支付行業(yè)實行“一刀切”監(jiān)管可能帶來的不公平性。同時，監(jiān)管部門堅持正向激勵的原則，給予支付機構(gòu)中的“好孩子”更充分的信任和更有力的支持。綜合評定高、賬戶實名制做得好的支付機構(gòu)在客戶身份驗證渠道、支付賬戶轉(zhuǎn)賬功能、支付賬戶單日交易限額、銀行卡快捷支付驗證方式、個人賣家管理等方面更具監(jiān)管彈性和靈活性，能夠獲得更多地創(chuàng)新支持，真正做到讓“好孩子不吃虧”。綜合評定等級低的支付機構(gòu)要提高信息披露等要求，監(jiān)管部門加強檢查，督促整改，補齊短板，推動網(wǎng)絡(luò)支付服務(wù)水平上新臺階。
二、《辦法》照顧到廣大消費者的關(guān)切，在滿足消費者需求的基礎(chǔ)上，較好地保持了用戶體驗，不額外增加成本，保持平穩(wěn)過渡
從反饋的情況看，廣大消費者、特別是網(wǎng)民集中關(guān)注使用網(wǎng)絡(luò)支付的便捷性問題，擔心《辦法》實施會給網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)辦理帶來不便或者增加額外的成本。從《辦法》的規(guī)定看，監(jiān)管更具有彈性，能夠滿足消費者的日常支付需求。而且，通過對網(wǎng)絡(luò)支付的規(guī)范管理，廣大消費者在資金安全、個人信息保護、事后救濟等方面能夠得到更有效的保障。
（一）在開立支付賬戶身份核驗方面，實現(xiàn)實名制的方式可以靈活多樣，但實名制的底線不能突破。有消費者擔心支付賬戶實名制會讓開立支付賬戶變得繁瑣，增加額外的成本?！掇k法》對開立支付賬戶要求多渠道驗證，需要提供相關(guān)證明材料。對于支付賬戶的身份驗證，支付賬戶的實名制是要堅守的，就像買車要上車牌、住酒店要出示身份證一個道理，以實現(xiàn)信息可追溯、責任可追查，這是社會安全管理的基本要求，對于支付賬戶涉及到資金交易，賬戶實名制也是反洗錢和反恐融資法律的基本要求。如何實現(xiàn)實名制，就像了解一個人一樣，要通過不同的渠道去獲取信息，進行全面、綜合的評價。為了達到實名制的效果，《辦法》提供了多樣化的驗證渠道，比如個人繳稅單、個人保單、駕駛證、手機號、貸款證明、租賃合同、房產(chǎn)證、公共事業(yè)繳費單等等，對這些渠道的信息進行相互印證和比對來確定客戶的“基本畫像”。應(yīng)該說，外部驗證的渠道是比較豐富的，但難點在于支付機構(gòu)的后臺交叉驗證的支持。比如說客戶遠程提交了個人繳稅單，如果支付機構(gòu)沒有與稅務(wù)部門聯(lián)網(wǎng)，那么這條驗證渠道是不通的。因此，支付機構(gòu)要在《辦法》框架內(nèi)通過與外部單位的合作，實現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)共享，提供更加便捷、多元化驗證渠道的后臺支持，方便消費者自由選擇。同時，支付機構(gòu)也要簡化業(yè)務(wù)流程，提高審核效率，使客戶獲得更好的服務(wù)體驗。
（二）在支付賬戶余額付款的限額方面，“限額”就像交通管理中的“限速”，是常規(guī)性安全管理措施?！掇k法》規(guī)定的限額以及配套的多種解決方案，能夠滿足絕大部分消費者的支付需要。消費者擔心對支付賬戶余額付款實行限額管理會給日常支付帶來更多地不便，比如單日累計支付5000元的限額都買不了一臺蘋果6的手機。公眾可能對于“限行”、“限購”“限額”之類的詞比較敏感，總覺得受到約束，不方便。事實上，在支付業(yè)務(wù)領(lǐng)域，對交易實行限額管理是一種常見的風險管理措施。一般來說，限額高低與賬戶實名程度、安全性等是正相關(guān)的關(guān)系。就像不同等級的道路有不同的限速一個道理，高等級的道路，配套基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，限制比較低，限速達到120公里/小時，開放道路限速可能只有80公里/小時。限速是為了保護人們的生命安全，限額是為了保護人們的資金安全。
另一方面，《辦法》對于符合條件的支付機構(gòu)，也進行了另外的安排，大幅提升了限額，綜合評定A類機構(gòu)且支付賬戶實名制落實較好的機構(gòu)單日最高賬戶余額累計付款限額大幅提升到10000元，應(yīng)該說能夠滿足大部分消費者的日常消費額度。大額支出可以通過快捷支付從銀行卡賬戶支付，同樣非常便捷。另外，為方便客戶，《辦法》新增了Ⅰ類支付賬戶，只需要一個驗證渠道，其余額付款交易不超過1000元，滿足消費者小額、臨時性的支付需求。
（三）《辦法》對于微信紅包等熱門應(yīng)用服務(wù)不會產(chǎn)生直接影響。臨近春節(jié)，消費者擔心《辦法》出臺會不會影響微信紅包的使用。微信用戶沒有進行實名認證的，可正常收取紅包，若需要對外發(fā)紅包，需要進行身份核實。開通Ⅰ類支付賬戶，就可以方便發(fā)放累計不超過1000元以下的紅包。如果發(fā)放更大額的紅包，可以進行支付賬戶的升級。舉個例子，如果你春節(jié)發(fā)10000元以內(nèi)的紅包，最簡單的方法就是將支付賬戶升級到Ⅲ類賬戶，同時選擇A等級的支付機構(gòu)。超過10000元的，可以使用快捷支付從銀行卡直接轉(zhuǎn)錢進行組合支付，滿足大額紅包的支付需求。因此，對于微信紅包來說，只要消費者配合支付機構(gòu)實現(xiàn)多渠道的身份驗證，提升支付賬戶等級，當前《辦法》規(guī)定的限額是完全夠用的。
（四）《辦法》不會對轉(zhuǎn)賬是否收費帶來影響。消費者還擔心會不會終結(jié)轉(zhuǎn)賬的免費時代?！掇k法》沒有對支付機構(gòu)辦理“銀行賬戶與銀行賬戶之間”的轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)進行額外限制，有關(guān)的限額是支付機構(gòu)和銀行自主約定，不在《辦法》的規(guī)定范圍。而且《辦法》放寬了對支付賬戶與非同名銀行卡相互轉(zhuǎn)賬的限制，允許A等級的支付機構(gòu)辦理此類業(yè)務(wù)，消費者依然能夠間接獲得免費的跨行轉(zhuǎn)賬服務(wù)。此外，人民銀行此前鼓勵商業(yè)銀行對一定金額內(nèi)的網(wǎng)上轉(zhuǎn)賬免收手續(xù)費，相信未來消費者在不同渠道轉(zhuǎn)賬手續(xù)費水平整體都會有顯著降低，甚至免費。
總之，《辦法》及時響應(yīng)消費者的關(guān)切，充分考慮了消費者的支付便利化需求。同時通過分類管理和差別化的監(jiān)管措施來引導消費者選擇更綜合評定等級高支付機構(gòu)提供的服務(wù)，通過消費者的“投票”來督促支付機構(gòu)加強安全管理，改進服務(wù)，推動整個支付清算服務(wù)市場的健康發(fā)展。
三、《辦法》為支付機構(gòu)提供了差異化的創(chuàng)新支撐，通過分類管理、正向激勵來提高便捷支付、安全支付和惠民支付的水平
在《辦法》的制定過程中，支付清算協(xié)會多次組織支付機構(gòu)征求意見，從反饋的意見來看，支付機構(gòu)主要擔憂《辦法》對其業(yè)務(wù)創(chuàng)新限制太多，影響到用戶體驗和業(yè)務(wù)競爭力，不利于機構(gòu)的市場拓展，削弱網(wǎng)絡(luò)支付未來發(fā)展的潛力和在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟中的地位和作用。
《辦法》首次引入了支付機構(gòu)分類管理和正向激勵的管理思路，有利于進一步調(diào)動支付機構(gòu)發(fā)展的積極性。依據(jù)監(jiān)管部門對支付機構(gòu)的綜合評級和達到實名制的支付賬戶比例將支付機構(gòu)分為三類，不同類別的支付機構(gòu)在監(jiān)管要求上有著梯度差異。如綜合評定A類且實名制落實較好的機構(gòu)支付賬戶余額付款單日限額可以提高到10000元，綜合評定B類且實名制落實較好的機構(gòu)是7500元，而綜合評定為C類或?qū)嵜坡鋵嵨催_標的支付機構(gòu)則嚴格執(zhí)行5000元的交易限額措施，比如說綜合評定A類且實名制落實較好的機構(gòu)支付賬戶與非同名銀行賬戶之間可以相互轉(zhuǎn)賬，其他機構(gòu)則不允許等等，這些依據(jù)分類管理實施的差異化管理措施，對網(wǎng)絡(luò)支付市場的發(fā)展格局產(chǎn)生重要的影響。
（一）在這種管理方式下，綜合評定等級高的支付機構(gòu)的創(chuàng)新不受影響，反而得到強化。綜合評定等級高的支付機構(gòu)將會獲得政策支持，市場創(chuàng)新的優(yōu)勢和業(yè)務(wù)拓展的潛力將更加巨大?！掇k法》允許綜合評定A類且實名制落實較好的機構(gòu)可以運用采取經(jīng)人民銀行評估認可的、能夠切實落實實名制要求的其他客戶身份核實方法，這就為支付機構(gòu)在身份驗證的技術(shù)創(chuàng)新預(yù)留了空間，比如遠程開戶中“刷臉”技術(shù)的應(yīng)用?！掇k法》允許綜合評定A類且實名制落實較好的機構(gòu)對電子商務(wù)平臺上的個人賣家參照單位客戶管理等，有利于支付機構(gòu)針對特定客戶提供個性化的服務(wù)。通過這種差異化的措施，使那些綜合評定等級高支付機構(gòu)能夠獲得業(yè)務(wù)上的明顯優(yōu)勢，充分享受到合規(guī)紅利和創(chuàng)新便利。
（二）分類管理措施可以防止“一刀切”，有利于營造公平公正的市場環(huán)境。當前，具有相關(guān)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)許可的支付機構(gòu)大約有100多家，前10家支付機構(gòu)占據(jù)了市場份額的80%以上，從事網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)的支付機構(gòu)實力、業(yè)務(wù)規(guī)模相差懸殊，經(jīng)營階段、業(yè)務(wù)類型和商業(yè)模式也千差萬別，如果用一個標準來管理，勢必產(chǎn)生很多不適應(yīng)性，對于支付機構(gòu)來說，也不公平。同時，分類管理的設(shè)計有利于形成正向激勵的機制，鼓勵支付機構(gòu)遵循監(jiān)管和發(fā)展的導向，不斷提高風控水平，改進管理和服務(wù)水平，以獲得更高的評價等級，獲得更為有利的政策支持和發(fā)展環(huán)境。
（三）分類管理、差異化監(jiān)管的實施，客觀上會形成“好的更好、壞的更壞”的馬太效應(yīng)，有利于市場格局優(yōu)化。一方面，促使支付牌照價值的分化，比如說同樣的支付業(yè)務(wù)許可證，由于C類支付機構(gòu)在業(yè)務(wù)上受到更多規(guī)制，其牌照價值就會遠遠低于A類,必然影響到未來發(fā)展、上市或者重組價值。另一方面，也會令一些沒有開展實質(zhì)性經(jīng)營或者虧損巨大的支付機構(gòu)心生退意，有利于整個支付市場的優(yōu)化布局和理性發(fā)展。從這個意義上來說，《辦法》的出臺，對于支付市場來說，將會有一場整合，進一步優(yōu)化市場環(huán)境。
四、《辦法》體現(xiàn)了監(jiān)管部門作為市場秩序和公眾利益維護者的職能，通過規(guī)范管理和推動創(chuàng)新來促進市場的均衡有序發(fā)展
對于非銀行支付機構(gòu)的監(jiān)管即使在世界范圍內(nèi)也是一個新的命題。我國非銀行支付機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)支付規(guī)模龐大、業(yè)態(tài)豐富、創(chuàng)新活躍，與互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)和百姓日常生活融合緊密，牽一發(fā)而動全身，創(chuàng)新規(guī)范和風險管理的難度非常大。對于政府監(jiān)管和行業(yè)自律來說面臨著多重挑戰(zhàn)。既要適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的新形勢，又要保持金融管理的科學性；既要支持市場創(chuàng)新，又要加強業(yè)務(wù)規(guī)范；既要維護消費者權(quán)益，同時也要突出產(chǎn)業(yè)的服務(wù)和協(xié)同功能。
（一）《辦法》聚焦于對支付賬戶的管理，構(gòu)成了金融賬戶體系的重要組成部分。賬戶是金融體系的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在網(wǎng)絡(luò)支付發(fā)展中，甚至有人提出“得賬戶者得天下”，顯示出賬戶在金融活動中的重要性。在《辦法》出臺前，人民銀行發(fā)布了《關(guān)于改進個人銀行賬戶服務(wù)加強賬戶管理的通知》，推動銀行賬戶管理的創(chuàng)新。而與此對應(yīng)的是，《辦法》雖然是針對網(wǎng)絡(luò)支付，但是很大的篇幅聚焦于支付賬戶管理，這兩個辦法在賬戶管理上的制度安排，一個是針對銀行，一個是針對支付機構(gòu)，兩者相互補充和策應(yīng)，是人民銀行順應(yīng)電子化發(fā)展最新成果，對于我國賬戶體系的創(chuàng)新性改革和統(tǒng)籌安排，對于我國金融基礎(chǔ)性服務(wù)創(chuàng)新具有重要意義。
支付賬戶對于一個商業(yè)閉環(huán)來說非常重要，從消費者的體驗來說，在既定的商業(yè)業(yè)態(tài)中，基于支付賬戶可以使支付更加便捷，圍繞支付賬戶可以衍生相關(guān)的增值服務(wù)，達到增強客戶粘性，沉淀資金等目的，具有很高的商業(yè)價值和戰(zhàn)略價值。當前，支付賬戶數(shù)量龐大，而且用途非常廣泛、使用頻率高，與日常的消費、金融業(yè)務(wù)已經(jīng)融合很緊密，已經(jīng)成為銀行賬戶之外的重要賬戶體系。由于歷史的原因和支付賬戶互聯(lián)網(wǎng)基因的特點，這類支付賬戶的實名制程度不高，據(jù)協(xié)會統(tǒng)計，2014年支付機構(gòu)的實名支付賬戶占比不到50%，而銀行賬戶經(jīng)過多年的核查，已經(jīng)基本實現(xiàn)了賬戶實名制。因此，數(shù)量如此龐大的支付賬戶就形成了實名制的“洼地”，直接影響客戶權(quán)益的保護、金融體系反洗錢反恐融資以及社會化管理目標的實現(xiàn)。因此，監(jiān)管部門推進支付賬戶實名制是堅定不移的?！掇k法》采取多種實質(zhì)性的監(jiān)管措施大力推進支付賬戶實名制的落實，特別是通過對賬戶分類和激勵約束機制使實名制執(zhí)行更具剛性和操作性，將極大地縮短支付賬戶實名制的落實周期。
（二）《辦法》聚焦消費者的資金安全，強化對支付機構(gòu)備付金的安全管理。對于監(jiān)管部門來說，支付賬戶最大的特點就是沉淀大量資金，形成支付機構(gòu)備付金。截至目前，支付機構(gòu)的備付金規(guī)模已經(jīng)超過2000億元，而且依然高速增長。備付金主要分為預(yù)付價值和在途資金兩部分，其中大部分是支付賬戶的余額沉淀。盡管從管理規(guī)定來說，沒有客戶授權(quán)，支付機構(gòu)是不能隨意動用備付金。但從政府管理和消費者權(quán)益保護層面看，支付賬戶的信用等級僅僅是支付機構(gòu)的企業(yè)信用，不屬于銀行存款，法律保障機制上遠低于《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》以及《存款保險條例》保障下的央行貨幣與商業(yè)銀行存款。一旦資金被違規(guī)挪用，消費者支付賬戶的錢可能遭受損失?，F(xiàn)在已經(jīng)有類似的案例，監(jiān)管部門對此十分警惕。同時，由于備付金的資金性質(zhì)和安全保障水平與銀行的存款有著不小的差距，如此龐大的備付金所蘊含的風險自然受到監(jiān)管部門的極大關(guān)注。因此，對于支付賬戶監(jiān)管，其中一個重要的指向就是支付賬戶沉淀的備付資金，在不影響消費者使用體驗基礎(chǔ)上，通過對支付賬戶的功能規(guī)范，減少資金在支付賬戶的沉淀，控制備付金總體規(guī)模過度膨脹形成系統(tǒng)性風險的源頭隱患。
（三）《辦法》聚焦于全業(yè)務(wù)鏈的風險管理，提升業(yè)務(wù)安全管理水平，進一步推動完善網(wǎng)絡(luò)安全和金融穩(wěn)定機制。網(wǎng)絡(luò)支付是整個網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟價值交換、流動的金融工具，在整個網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟發(fā)展中具有基礎(chǔ)性地位。《辦法》首次對整個網(wǎng)絡(luò)支付的業(yè)務(wù)流程和核心環(huán)節(jié)的風險管理提出了全面系統(tǒng)的要求。比如對客戶的身份核驗和風險評估上要采取更加靈活和切實的措施；要提高交易驗證方式的安全級別以及對個人信息的保護要采取更加嚴格的管理制度等等。這些措施是正反兩方面經(jīng)驗的總結(jié)，一方面，支付機構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)的開展中，對于風險管理做了很多實踐和創(chuàng)新，有很好的經(jīng)驗和做法，《辦法》吸收借鑒了這些好的成果；另一方面，《辦法》是對網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)發(fā)生的風險、漏洞和教訓的反思和總結(jié)，可以說，每條風險管理措施后面都有深刻教訓。
所有支付機構(gòu)都必須遵守風險管理和消費者權(quán)益保護方面的規(guī)則，都必須嚴格遵守。通過對風險管理的制度性要求，促使支付機構(gòu)進一步樹立合規(guī)意識，重新梳理風控措施，保持各類支付機構(gòu)在規(guī)則執(zhí)行的一致性?！掇k法》的實施，能夠促進支付清算服務(wù)市場的風險管理水平顯著提升一個檔位和水平，通過網(wǎng)絡(luò)支付的安全管理能夠進一步凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，降低網(wǎng)絡(luò)欺詐率，為網(wǎng)絡(luò)安全和金融穩(wěn)定提供基礎(chǔ)性保障。
《辦法》的出臺，影響廣泛、備受關(guān)注，顯示了網(wǎng)絡(luò)支付發(fā)展最新實踐和監(jiān)管制度建設(shè)的階段性成果。我們要認識到，我國網(wǎng)絡(luò)支付的發(fā)展日新月異，創(chuàng)新層出不窮。未來，監(jiān)管、自律與市場的互動將成為常態(tài)，因此，要順應(yīng)市場發(fā)展新形勢，定期評估，及時調(diào)整，做到與時俱進，與市場同行，與消費者同行，不斷提高支付市場治理的針對性和有效性。下一步，中國支付清算協(xié)會將加強對《辦法》的解讀和宣傳，及時反饋政策落實中的情況和問題。同時，依據(jù)《辦法》，協(xié)會將在現(xiàn)有《支付機構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)支付風險防范指引》的基礎(chǔ)上，盡快組織會員單位制定新的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)的自律規(guī)范，深入貫徹《辦法》要求，優(yōu)化市場管理，支持支付機構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新和服務(wù)提升，使《辦法》的落實成為支付機構(gòu)夯實合規(guī)基礎(chǔ)、開展新一輪業(yè)務(wù)創(chuàng)新的重要契機，推動支付市場進入一個新的更高的發(fā)展階段。
（蔡洪波 中國支付清算協(xié)會秘書長）
