日前，在經(jīng)過多輪征求意見之后，備受各界矚目的《非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）終于出臺(tái)，通過在支付效率與安全目標(biāo)之間進(jìn)一步尋求平衡，將會(huì)促使重要性漸增、卻又問題凸顯的第三方支付市場(chǎng)，逐步走上“良幣驅(qū)逐劣幣”的健康發(fā)展軌道。
《辦法》出臺(tái)過程以及引起的熱議，既體現(xiàn)了第三方支付機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)已經(jīng)與公眾日常生活息息相關(guān)，也反映出央行在政策制定中更加重視多方利益協(xié)調(diào)的公共選擇過程。我們認(rèn)為，與此前版本相比，《辦法》體現(xiàn)出五個(gè)方面的政策特色與監(jiān)管創(chuàng)新。
一是對(duì)支付便利與支付安全的平衡點(diǎn)把握更加準(zhǔn)確。與銀行相比，支付機(jī)構(gòu)給消費(fèi)者帶來的服務(wù)理應(yīng)更加有效、及時(shí)和便利，但由于許多創(chuàng)新走到了監(jiān)管前面，也在部分環(huán)節(jié)引發(fā)潛在風(fēng)險(xiǎn)，因此如何處理好效率與風(fēng)險(xiǎn)的“蹺蹺板”成為重中之重。對(duì)此，《辦法》一方面圍繞業(yè)務(wù)關(guān)系相對(duì)復(fù)雜的銀行卡快捷支付，既設(shè)定了底線原則，又給予保障便利的、責(zé)權(quán)相稱的彈性政策空間，另一方面針對(duì)基于支付賬戶余額的支付活動(dòng)，按照實(shí)名程度從原有兩類擴(kuò)為三類，賦予不同的功能，并列出了相應(yīng)的業(yè)務(wù)“負(fù)面清單”?？陀^來看，《辦法》已在規(guī)范前提下，盡可能降低對(duì)消費(fèi)者支付便利的影響。
二是結(jié)合行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，充分落實(shí)了分層監(jiān)管的基本原則?！掇k法》把支付機(jī)構(gòu)分為三類進(jìn)行差異化監(jiān)管。對(duì)于評(píng)定為較高類別且實(shí)名制落實(shí)較好的支付機(jī)構(gòu)，在客戶身份驗(yàn)證方式、支付賬戶轉(zhuǎn)賬功能、支付賬戶單日交易限額、銀行卡快捷支付驗(yàn)證方式、個(gè)人賣家管理等方面，都提升了監(jiān)管彈性和靈活性。如在支付賬戶的實(shí)名認(rèn)證中，允許評(píng)定為較高類別的支付機(jī)構(gòu)運(yùn)用各種安全、合法的技術(shù)手段，更加靈活地制定其他有效的身份核實(shí)方法，經(jīng)央行評(píng)估認(rèn)可后予以采用。
三是支付賬戶實(shí)名制與身份驗(yàn)證成為監(jiān)管“抓手”。無論是央行剛出的個(gè)人銀行賬戶相關(guān)規(guī)定，還是本《辦法》，其監(jiān)管著力點(diǎn)都是在適應(yīng)電子支付創(chuàng)新趨勢(shì)的同時(shí)，牢牢把握個(gè)人實(shí)名制這個(gè)掌控風(fēng)險(xiǎn)的“牛鼻子”。在現(xiàn)代金融體系中，賬戶作為反映資金流動(dòng)和沉淀的基本單位，既是最重要的金融“交通載具”，也可能成為容納個(gè)體違規(guī)行為與金融風(fēng)險(xiǎn)的“黑箱”。對(duì)此，實(shí)名制實(shí)際上一方面有利于事先約束風(fēng)險(xiǎn)萌芽、提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和可控性，另一方面有助于事后風(fēng)險(xiǎn)追溯，從而使得金融安全與歸責(zé)變得更易操作和具有震懾力。在《辦法》與身份驗(yàn)證有關(guān)的各部分內(nèi)容中，都體現(xiàn)了這種“以人為本”的電子支付監(jiān)管思路轉(zhuǎn)型。
四是強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)量化與信息披露的重要性。零售支付市場(chǎng)監(jiān)管的核心目標(biāo)之一就是控制風(fēng)險(xiǎn)，過去對(duì)于第三方支付市場(chǎng)，究竟應(yīng)如何判斷系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的類型，如何讓公眾準(zhǔn)確了解現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)狀況，都缺乏相應(yīng)原則與外部監(jiān)管約束。如《辦法》要求支付機(jī)構(gòu)于每年1 月31 日前，將前一年度發(fā)生的各類客戶投訴處理、風(fēng)險(xiǎn)事件及處理的情況對(duì)外公布，也體現(xiàn)了這種把支付風(fēng)險(xiǎn)從模糊化到具體化的制度嘗試。同時(shí)，有效的信息披露既是消除矛盾、糾紛與誤讀的重要途徑，也是一切違規(guī)行為的“天敵”，這也貫穿在《辦法》精神中。
五是提出了支付消費(fèi)者保護(hù)與教育的諸多新理念。在金融創(chuàng)新不斷加快、金融要素日漸復(fù)雜的背景下，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)成為監(jiān)管與行業(yè)自律的工作重心，也是各國(guó)金融監(jiān)管規(guī)則完善的依托主線。作為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，零售支付服務(wù)中的消費(fèi)者保護(hù)同樣不容忽視。在《辦法》中，對(duì)于客戶的資金安全、信息安全、業(yè)務(wù)知情權(quán)、消費(fèi)選擇權(quán)等都進(jìn)行了歸納和闡釋，這也有助于落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳剛發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》。此外，消費(fèi)者保護(hù)也與良好的支付文化建設(shè)密切相關(guān)，《辦法》不僅對(duì)容易引起誤讀的一些專業(yè)性概念范疇進(jìn)行了解讀，而且促使支付機(jī)構(gòu)也更好地履行職責(zé)，向客戶宣傳專業(yè)知識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)，從而努力構(gòu)建各方共贏的行業(yè)環(huán)境。
當(dāng)然，《辦法》是我國(guó)支付市場(chǎng)改革過渡期的合理政策選擇，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，現(xiàn)有監(jiān)管模式也有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。
具體來看，首先是深入理解分層監(jiān)管的雙重含義。《辦法》對(duì)于分層監(jiān)管思路的落實(shí)，旨在圍繞當(dāng)前第三方支付市場(chǎng)的“亂象頻發(fā)”，創(chuàng)造一套“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的機(jī)制，使得行業(yè)“門檻”與“底線”有所提升，給行業(yè)領(lǐng)先和健康運(yùn)營(yíng)者減輕創(chuàng)新“負(fù)擔(dān)”而業(yè)務(wù)創(chuàng)新不足、內(nèi)部管理低效、敢于違規(guī)與套利的從業(yè)者，則會(huì)在規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)中逐漸被“擠出”市場(chǎng)。而分層監(jiān)管的另一面，則是確定日常監(jiān)管的“天花板”，即將來還需考慮到，行業(yè)領(lǐng)先機(jī)構(gòu)如具有系統(tǒng)重要性影響，那么則需適用其他差異化原則，從而使其承擔(dān)的責(zé)任“有增有減”。
其次，是需持續(xù)優(yōu)化央行的綜合監(jiān)管能力?！掇k法》中一方面給予了行業(yè)領(lǐng)先機(jī)構(gòu)以更大的業(yè)務(wù)創(chuàng)新空間，另一方面由于設(shè)定了許多彈性監(jiān)管的特殊場(chǎng)景，也使央行承擔(dān)了更復(fù)雜的監(jiān)管職責(zé)。正如習(xí)近平總書記在《關(guān)于制定“十三五”規(guī)劃建議的說明》中指出，要“統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施”、“維護(hù)金融基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)健高效運(yùn)行”。對(duì)此，一是需高度重視支付行業(yè)監(jiān)管在整個(gè)金融監(jiān)管體系中的特殊性，并且適應(yīng)金融業(yè)態(tài)與基礎(chǔ)設(shè)施融合的大趨勢(shì)，建議由央行牽頭組建“國(guó)家支付體系發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)小組”，統(tǒng)籌包括零售支付在內(nèi)的現(xiàn)代金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展路徑，加強(qiáng)各部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)與配合?？少Y借鑒的是，即便美聯(lián)儲(chǔ)也在2015年初的報(bào)告中指出“盡管美國(guó)支付體系創(chuàng)新層出不窮，但協(xié)調(diào)不力導(dǎo)致碎片化現(xiàn)象產(chǎn)生，阻礙了普遍性的實(shí)現(xiàn)，并造成混亂”。二是加快研究和制定支付清算體系的上位法建設(shè)。因?yàn)楝F(xiàn)有規(guī)則大量屬于行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院文件和部門規(guī)章，總體上法律層級(jí)比較低，有些基礎(chǔ)規(guī)則相對(duì)滯后，已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代支付體系的發(fā)展需求。三是強(qiáng)化監(jiān)管部門的職能與人員配置，拓展央行分支機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管模式，充分利用大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)來解決監(jiān)管中的信息不對(duì)稱等難題。四是充分利用支付清算協(xié)會(huì)自律和市場(chǎng)第三方評(píng)估的綜合風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，更客觀和有效地促進(jìn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)定位與量化，并在支付機(jī)構(gòu)自身與宏觀審慎之間構(gòu)建“第三道防火墻”。
還有，隨著零售支付工具創(chuàng)新變得日新月異，更重要的是亟需有效的支付技術(shù)規(guī)則與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。《辦法》也指出“網(wǎng)絡(luò)支付相關(guān)系統(tǒng)設(shè)施和技術(shù)，應(yīng)當(dāng)持續(xù)符合國(guó)家、金融行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)信息安全管理要求；如未符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，或者尚未形成國(guó)家、金融行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)無條件全額承擔(dān)客戶直接風(fēng)險(xiǎn)損失的先行賠付責(zé)任”。由此看，在各種令人“腦洞大開”的支付產(chǎn)品背后，需要找出電子支付創(chuàng)新的內(nèi)在特征，推動(dòng)各方共同建設(shè)更具穩(wěn)定性和持續(xù)性的技術(shù)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，從而既從技術(shù)上使風(fēng)險(xiǎn)可控，也能爭(zhēng)取在全球支付競(jìng)爭(zhēng)中掌握話語權(quán)。
再者，使加強(qiáng)支付理論研究與推進(jìn)政策“落地”相結(jié)合。在加快《辦法》落實(shí)的過程中，還需要直面快速演變的現(xiàn)代電子支付市場(chǎng)，充分借鑒美聯(lián)儲(chǔ)、歐央行等的相關(guān)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，加快推動(dòng)支付領(lǐng)域的理論研究、行業(yè)調(diào)研與溝通。因?yàn)樵絹碓蕉嗟闹Ц秳?chuàng)新開始突破原有研究范疇，如 “手機(jī)到線下進(jìn)行的條碼支付、HCE 等需要付款人電子設(shè)備與受理設(shè)備進(jìn)行交互的業(yè)務(wù)”，不納入《辦法》管理，因?yàn)椤澳壳叭蕴幱谘芯亢吞剿麟A段”。此外，伴隨人民幣國(guó)際化與金融市場(chǎng)“雙向開放”推進(jìn)，未來的跨境支付服務(wù)與監(jiān)管將變得更加復(fù)雜，這也給理論與政策研究帶來新的挑戰(zhàn)。
最后，應(yīng)致力于構(gòu)造一個(gè)更好的“現(xiàn)代電子支付生態(tài)體系”。支付過去是金融體系的“道路、橋梁和高速公路”，現(xiàn)在更是成為其“海運(yùn)、空運(yùn)乃至航天設(shè)施”。由于支付服務(wù)在經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行中的深度、廣度空前擴(kuò)展，未來必將成為“不斷做大的蛋糕”，因此需要引導(dǎo)各方逐漸跳出過去的“惡性競(jìng)爭(zhēng)”思維，走向合作共贏、良性競(jìng)爭(zhēng)的新軌道，這就需要圍繞全球電子支付的變革前景，著力打造一個(gè)利益、要素與資源共享，風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任共擔(dān)的新型支付生態(tài)體系，推動(dòng)國(guó)家層面的零售支付產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，也使更多的經(jīng)濟(jì)主體和個(gè)人享受到支付創(chuàng)新的好處，從而踐行黨的十八屆五中全會(huì)提出的“共享”主題詞。（楊濤中國(guó)社科院金融所支付清算研究中心主任 研究員）
