這次把全面深化改革的總目標聚焦到“國家治理”上，反映出著眼于整體性、系統(tǒng)性的改革新思維。與此相適應(yīng)，財政改革也有了新認識、新思路和新舉措，充分體現(xiàn)出全面深化改革的新思維和改革的新力度。

一、對財政的職能作用有了新認識。

把財政定位為“國家治理的基礎(chǔ)”，這是在新的歷史條件下對財政的一種新認識。這種認識突破了傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)思維和工具化思維。在現(xiàn)行學(xué)科門類中，財政學(xué)屬于經(jīng)濟學(xué)的應(yīng)用學(xué)科，對財政的理解長期以來僅局限于經(jīng)濟學(xué)，一提到財政，就認為只是一個經(jīng)濟問題。一提到財政政策就認為僅是經(jīng)濟政策。這種局限性，使財政過度工具化，財政被視為政府政策工具箱里的類似扳手、鉗子之類的工具，憑著施政者的喜好，隨取隨用，隨用隨取，缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性。這種過度工具化的產(chǎn)生，在理論源頭上與凱恩斯主義聯(lián)系在一起。在缺乏財政法治傳統(tǒng)的中國，過度工具化尤為突出。不言而喻，作為國家治理的基礎(chǔ)，財政過度工具化，意味著國家治理潛藏著公共風險。歐盟主權(quán)債務(wù)危機的發(fā)生就已經(jīng)是一個證明。

順著“財政是國家治理的基礎(chǔ)”這個內(nèi)在邏輯，財政的職能作用就不只是反映在經(jīng)濟方面，而是體現(xiàn)在包括經(jīng)濟、社會和政治等各個方面。在改革的決定中，明確提出財政既要在優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一方面發(fā)揮經(jīng)濟職能作用，也要在促進社會公平方面發(fā)揮社會職能作用。這就是說，財政要把效率與公平有機地融合在一起，使二者有機結(jié)合。這無疑構(gòu)成財政的另一種功能—政治保障功能。效率與公平的有機結(jié)合內(nèi)含到財稅體制之中，民眾滿意了，社會和諧了，就表明這個財稅體制是科學(xué)的，國家長治久安也就有了制度保障。從改革角度特別強調(diào)“制度保障”，比過去常說的“財力保障”更具有法治、規(guī)范這樣的深層內(nèi)涵，這也是財政作為國家治理基礎(chǔ)這個邏輯的自然延伸。

不難看出，對財政職能作用的這種新認識，為財政改革新思路做了扎實的理論鋪墊。