地鐵建設(shè)的錢怎么來？

24個城市27個項目共需8000多億元

《中國經(jīng)濟周刊》 記者 李勇實習生 程雅璐 劉坤 | 北京報道

據(jù)國家發(fā)改委綜合運輸研究所完成的《2012—2013年中國城市軌道交通發(fā)展報告》統(tǒng)計，2013年，預(yù)計有12個城市將開通運營軌道交通線路，其中新增首次運營的城市有哈爾濱、長沙、寧波、鄭州，總計新增運營里程約387公里。

城市軌道交通包括地鐵、輕軌、有軌電車等，在目前國內(nèi)的建設(shè)項目中，主要以地鐵為主。目前，除了大城市，一些中型城市甚至中小型城市都掀起了地鐵建設(shè)熱潮。

然而城市軌道交通建設(shè)熱潮的背后卻是建設(shè)主體投融資模式的單一。記者接觸到的多個地鐵建設(shè)主體幾乎處于虧損狀態(tài)。

有金融專家向記者警示，軌道交通建設(shè)具有公益性，但耗資大，如果政府不顧當?shù)爻鞘邪l(fā)展水平和財政能力，強行上馬大項目，就會形成地方債務(wù)危機。

8000多億從哪里來？

中國交通企業(yè)管理協(xié)會法律工作委員會日前發(fā)布的一份報告顯示，2012年9月5日和2012年11月26日，國家發(fā)改委先后兩次集中批準了全國約24個城市的27個城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃項目。經(jīng)初步統(tǒng)計，已公布基本投資情況的項目共需投資8000多億元。

中國交通企業(yè)管理協(xié)會法律工作委員會的上述報告顯示，這8000多億元，地方財政負擔的資本金在25%~50%不等，資本金以外的大約4000多億元資金主要依靠銀行貸款解決。

目前，中國軌道交通項目的建設(shè)投資主要采取政府提供一定比例資本金、由政府與企業(yè)共建的模式。在項目資金的籌集上，一般由政府投入部分資本金，并由政府實際控制的、代政府行使投融資建設(shè)職能的企業(yè)，通過貸款、發(fā)行票據(jù)、債券，甚至上市等方式或運作政府給予的相關(guān)資源(如沿線土地等)籌措另外部分資金，未來政府通過每年向該公司撥付專項資金來償付到期債務(wù)本息。

中央財經(jīng)大學教授郭田勇[微博]告訴《中國經(jīng)濟周刊》，建設(shè)中所需資金，銀行信貸不能貸給政府，需要成立公司，貸給公司。但這些公司形成的債務(wù)，政府是要兜底的。

如北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司，其主導了北京市幾乎所有地鐵線路的建設(shè)，其實際控制人為北京市國資委；在天津，實施城市軌道建設(shè)的主體是天津市地下鐵道集團有限公司，其實際控制人為天津城投集團，而后者的實際控制人為天津市國資委。

銀行信貸之外，承擔建設(shè)主體的公司需借助其他方式進行融資，來滿足巨大的資金需求。

今年3月，上海申通地鐵(6.31,0.01,0.16%)集團公布2013年度第一期中期票據(jù)募集說明書，擬募集資金60億元；4月，天津市地下鐵道集團同樣發(fā)行中期票據(jù)募集20億元，用于補充公司中長期營運資金需求和置換銀行貸款；5月，長沙市軌道交通集團有限公司25億元公司債券上市。

此外，上海申通地鐵集團控股的申通地鐵(600834.SH)實現(xiàn)上市融資，成為滬深兩市唯一一家專業(yè)經(jīng)營地鐵業(yè)務(wù)的公司。

地鐵虧損是全球普遍現(xiàn)象

由于軌道交通建設(shè)所需資金巨大，所以借貸和融資兇猛成為它們共同的特征。然而兇猛的背后，卻是大多數(shù)運營公司的虧損。

上海申通地鐵集團的上述票據(jù)募集說明書顯示，2012年，其凈利潤虧損43.7億元。

但這并不影響評級機構(gòu)對公司發(fā)行票據(jù)或債券的評級。一位參與給軌道交通建設(shè)企業(yè)發(fā)行票據(jù)評級的人士告訴《中國經(jīng)濟周刊》，“國有背景是這些企業(yè)能夠獲得較高評級的重要因素?！?/p>

廣州地下鐵道總公司宣傳部主任葉子川告訴《中國經(jīng)濟周刊》，從全世界的城市軌道交通建設(shè)的情況來看，運營虧損是一個普遍的現(xiàn)象，地鐵的投資運營成本很高但是票價收費很低。作為一個公共事業(yè)，地鐵不能像其他的市場競爭那樣自由定價。香港地鐵是世界上唯一盈利的地鐵公司，它把建設(shè)和經(jīng)營放在同等重要的地位上，通過土地物業(yè)的開發(fā)實現(xiàn)盈利。

PPP模式為融資優(yōu)選

事實上，地方財政加銀行貸款的單一融資模式已經(jīng)讓主導城市軌道建設(shè)的政府感覺到吃力。

中國交通企業(yè)管理協(xié)會法律工作委員會的上述報告表示，在國家發(fā)改委去年公布的27個建設(shè)項目中，除了江蘇和杭州兩個項目，其他項目的投資主體范圍沒有突破，均以“地方財政+國內(nèi)銀行貸款”的模式建設(shè)。江蘇省沿江城市群城際軌道交通建設(shè)項目以地方投資為主，通過市場化運作，積極吸引各類社會資本參與建設(shè)運營(PPP模式)；杭州地鐵一號線項目以特許經(jīng)營方式建設(shè)(BOT模式，即“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”)。

報告指出，目前城市軌道交通項目資金缺乏、融資渠道單一、市場化程度不高，亦是未來我國城市軌道交通發(fā)展的瓶頸問題。

天津市地下鐵道集團亦在票據(jù)募集說明書中坦承，目前，中國軌道交通的資金規(guī)模已成為軌道交通提高供給的首要約束條件，其來源仍將是政府投資和政府擔保的銀行貸款。由于外部效益不能直接體現(xiàn)在運營企業(yè)自身利益中，城市軌道交通項目靠自身收益很難實現(xiàn)還貸的責任，要在很大程度上依賴政府的財政補貼。

郭田勇認為，如果負責地鐵建設(shè)的企業(yè)常年虧損，超出了地方政府財政可承擔范圍，就容易形成地方債務(wù)危機。“政府這個方面的融資大盤子要根據(jù)當?shù)乜芍涫杖氲那闆r來定，國家有必要對這一點進行強調(diào)，控制負債量?！?/p>

廣州地鐵總公司的葉子川表示，隨著國內(nèi)很多城市的軌道建設(shè)項目逐漸上馬，以及后期運營資金的壓力，政府的財政壓力也會越來越大，政府不能讓項目無限制地虧損下去，要想辦法解決。尤其是新興的城市，不能先湊幾百個億建設(shè)一兩條線出來，那么建設(shè)完以后怎么辦？后面的資金問題是長期存在的，前期建設(shè)資金勒緊褲腰帶能夠擠湊出來，但是后期的運營怎么辦？

葉子川建議，無論是哪個城市，在考慮上馬地鐵項目的時候，首先要長遠考慮，考慮地鐵以后的發(fā)展模式是怎樣的?！霸诘罔F行業(yè)普遍虧損的局面下，要注入其他的附屬資源，與地鐵公司打包捆綁在一塊，實現(xiàn)盈虧平衡。廣州地鐵就是通過廣告、商貿(mào)及日后的房地產(chǎn)開發(fā)來實現(xiàn)盈虧平衡?！?/p>

中國交通企業(yè)管理協(xié)會法律工作委員會的上述報告認為，在探索城市軌道建設(shè)的融資模式上，PPP模式是較為合適的模式，即公共部門與私人企業(yè)合作的模式，政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成特殊目的公司(特殊目的公司一般是由中標的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M行投資的第三方組成的股份有限公司)，由該特殊目的公司負責籌資建設(shè)及經(jīng)營的一種模式。

報告認為，在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運營，不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府風險。而民營企業(yè)通過參與軌道交通項目的確認、設(shè)計和可行性研究等前期工作，亦可降低自身投資風險。

(本刊記者張兵對本文亦有貢獻)