昨天，導(dǎo)報(bào)報(bào)道鼓浪嶼被指管理水平過低，和國(guó)內(nèi)外的景區(qū)、世界遺產(chǎn)地相距甚遠(yuǎn)的現(xiàn)狀，引起讀者、廈門市民的共鳴。

“看了痛心、糾心，又憂心?！睆B門政協(xié)副巡視員盧怡恬說。包括專家和市民在內(nèi)的普遍共識(shí)是，鼓浪嶼管理不力的根源在于社區(qū)和景區(qū)管理的“二元體制”——— “兩個(gè)婆家”，一個(gè)是鼓浪嶼管委會(huì)，一個(gè)是街道辦。

千言萬語，一切都是為了鼓浪嶼好。廈門的鼓浪嶼，中國(guó)的鼓浪嶼，世界的鼓浪嶼。

追溯 以前管得“杠杠”的

“以前鼓浪嶼管得可好了，用東北話叫‘杠杠的’。”昨天，廈門市民陳先生告訴導(dǎo)報(bào)記者，這一點(diǎn)，只要是老廈門人都知道。

市人大常委、民盟廈門市委副主委朱獎(jiǎng)懷，年少時(shí)在鼓浪嶼上求學(xué)。他記得，上個(gè)世紀(jì)鼓浪嶼的生活環(huán)境、社會(huì)治安、社會(huì)管理、公共服務(wù)，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里一直都是最好的，很多人削尖腦袋想要搬進(jìn)鼓浪嶼。

據(jù)了解，鼓浪嶼在解放前有10萬人，到了上世紀(jì)五六十年代，也容納了3萬-4萬人，社會(huì)架構(gòu)完備，管理井井有條。

從鼓浪嶼上走出了濟(jì)濟(jì)人才，除音樂、文學(xué)人才外，導(dǎo)報(bào)記者稍作統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，從鼓浪嶼走出去的正廳級(jí)干部就是個(gè)不小的數(shù)字。在很多人看來，人文是鼓浪嶼的“魂”，可上升為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。

那么，鼓浪嶼從什么時(shí)候起就日趨“沒落”呢？幾天前廈門社會(huì)科學(xué)院青年學(xué)者詹朝霞分析時(shí)言明，根源在于對(duì)鼓浪嶼的“身份”認(rèn)知有誤，想要發(fā)展景區(qū)、做大旅游，卻忽略了它人文社區(qū)的本質(zhì)。

最終的行政變化，是2003年鼓浪嶼撤區(qū)，廈門市成立鼓浪嶼-萬石山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)，鼓浪嶼向旅游景區(qū)發(fā)力。自此，鼓浪嶼逐漸走向了“二元體制”。

反差 好經(jīng)驗(yàn)幫不上忙

如今，諸多廈門好經(jīng)驗(yàn)，在鼓浪嶼上“難覓芳蹤”。

以鼓浪嶼城管水平來說，目前仍然相對(duì)滯后。鼓浪嶼行政綜合執(zhí)法大隊(duì)除了日常的巡查、勸導(dǎo)、取締外，設(shè)置了7個(gè)執(zhí)勤點(diǎn)（目前并為6個(gè)），派城管協(xié)查員駐點(diǎn)檢查。

然而在商業(yè)最集中的龍頭路，即便在海底世界旁有一個(gè)城管執(zhí)勤點(diǎn)，多次抗法或沖突也大多發(fā)生于此。為了達(dá)到街面干凈整治、沒有擺攤的局面，全靠協(xié)查員一直站在路上，目不轉(zhuǎn)睛盯著路面。

島上其它地方也是一樣，主要靠城管隊(duì)員或協(xié)查員用眼睛發(fā)現(xiàn)，城管一來，攤販像潮水退去，城管一走，攤販像潮水上岸。

相比之下，早在2010年，思明城管就建設(shè)了 “數(shù)字化城管系統(tǒng)”，設(shè)有一個(gè)指揮中心，1000多個(gè)遍布全區(qū)的電子視頻監(jiān)控，城管隊(duì)員手上握有“城管通”，基層中隊(duì)有指揮終端，可及時(shí)發(fā)現(xiàn)、快速出動(dòng)。

自思明區(qū)以后，其它區(qū)也在建設(shè)“數(shù)字化城管”，但沒有鼓浪嶼。

市政協(xié)特邀研究員沈松寶一針見血說，對(duì)于臟亂差現(xiàn)象，廈門有引以為豪的管理經(jīng)“門前三包”，在鼓浪嶼上也沒有落實(shí)。

“門前三包”是全國(guó)聞名的“廈門經(jīng)驗(yàn)”，1981年在創(chuàng)建中山路時(shí)發(fā)明，包秩序、包綠化和包衛(wèi)生。28年后，它變成“市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)”。

導(dǎo)報(bào)記者屢次上鼓浪嶼調(diào)查，“門前三包”沒了，一位城管隊(duì)員告訴導(dǎo)報(bào)記者，一些店家的門前區(qū)域，被用來出租給了攤販。怎能不亂？

根源 “二元體制”束縛管理

到底是什么阻礙鼓浪嶼提升管理水平？眾多學(xué)者、專家的一致分析，就連普通民眾的大多指向，管理不力的根源在于“二元體制”。

2003年，鼓浪嶼撤區(qū)設(shè)管委會(huì)，在朱獎(jiǎng)懷眼里，這既是偏向景區(qū)發(fā)展的肇始，也是“二元體制”的發(fā)端。

“二元體制”的表現(xiàn)是“兩個(gè)婆家”。一個(gè)“婆家”為鼓浪嶼管委會(huì)，一個(gè)“婆家”是思明區(qū)政府及其下轄的鼓浪嶼街道辦。鼓浪嶼的管委會(huì)屬副廳級(jí)，和思明區(qū)政府平級(jí)，雖高于鼓浪嶼街道辦但管不了它。

“雙頭管理”造成管理不清。鼓浪嶼的景區(qū)歸管委會(huì)管，社區(qū)歸街道辦管，“這就變得混亂，社區(qū)和景區(qū)是‘你中有我，我中有你’，是不能截然分開，卻要不同的部門來管。”市政協(xié)副巡視員盧怡恬分析。

任何管理和執(zhí)法，最終都是人對(duì)人?！肮戏帧惫睦藥Z利益蛋糕的利益群體，大多住在島上，屬社區(qū)人，歸街道辦管；當(dāng)這些走上街頭擺攤，在家違建，則歸管委會(huì)下的鼓浪嶼城管負(fù)責(zé)。管理被人為割裂。

“二元體制”直接影響治理，歷次整治行動(dòng)往往由管委會(huì)“協(xié)調(diào)”派出所、工商、衛(wèi)生等部門?！皡f(xié)調(diào)力度肯定沒有管的力度大?！睂＜抑赋觥?/p>

“自從鼓浪嶼撤區(qū)之后，一系列問題就出現(xiàn)了?！敝飒?jiǎng)懷舉例，職能部門管理不到位、管理缺位、推諉扯皮，鼓浪嶼人口結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜，街道辦不能插手管，管委會(huì)也沒辦法協(xié)調(diào)。

突破 人大立法要求統(tǒng)一管理

時(shí)至今日，鼓浪嶼的“二元體制”依然沒有理順。

早在兩年多以前，鼓浪嶼體制問題引起廈門市委、市政府、人大、政協(xié)的高度重視。2011年廈門“兩會(huì)”，鼓浪嶼的“二元體制”成代表和委員的熱議焦點(diǎn)，并被政協(xié)委員寫成提案。

更早之前，時(shí)任全國(guó)政協(xié)委員的莊威指出，鼓浪嶼管委會(huì)“先天不足”，不具備政府職能，不是執(zhí)法主體，沒有行政執(zhí)法權(quán)，所以，遇到土地、規(guī)劃、房屋拆遷、社會(huì)治安等問題，就只能靠“協(xié)調(diào)”，由思明區(qū)解決，景區(qū)管理效率低、成本高。

最終，鼓浪嶼的“二元體制”被以立法的形式，要求改變。市人大常委會(huì)審議通過的《鼓浪嶼文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》，將整個(gè)鼓浪嶼列為文化遺產(chǎn)核心區(qū)，要求市政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)鼓浪嶼文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立統(tǒng)一、高效的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)鼓浪嶼文化遺產(chǎn)的保護(hù)和統(tǒng)一管理。

同時(shí)，該條例要求市政府應(yīng)當(dāng)確定文化遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)及其與其他有關(guān)部門和單位的工作關(guān)系。

然而該條例從今年1月1日起施行，截至目前“統(tǒng)一管理”仍然沒有在體制上得到落實(shí)。

呼吁 嚴(yán)格依法，變革體制

“既然有法可依，當(dāng)務(wù)之急，是要執(zhí)行法規(guī)要求?！弊蛱?，市人大常委、民盟廈門市委副主委朱獎(jiǎng)懷指出。

幾位專家認(rèn)為，“二元體制”的背后，透露的正是對(duì)鼓浪嶼“身位”定位的糾結(jié)———鼓浪嶼如果是景區(qū)，那就由管委會(huì)統(tǒng)管；鼓浪嶼如果是社區(qū)，那就由思明區(qū)政府統(tǒng)管。

顯然，“鼓浪嶼風(fēng)華絕代的時(shí)間點(diǎn)已經(jīng)過去，再也不可能回到從前的鼓浪嶼”（廈門社科院詹朝霞語）。詹朝霞認(rèn)為，要復(fù)興鼓浪嶼，必須回到鼓浪嶼的本質(zhì)“人文社區(qū)”，兼容人文社區(qū)與景區(qū)。

多方共識(shí)，拯救鼓浪嶼要借著文化遺產(chǎn)保護(hù)之機(jī)，在世人矚目之下，在法規(guī)的保駕護(hù)航之下，讓鼓浪嶼向人文回歸，別讓景區(qū)發(fā)展誤入歧途。

朱獎(jiǎng)懷詮釋，從現(xiàn)狀來看，作為風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家級(jí)5A旅游區(qū)，鼓浪嶼的旅游功能是不爭(zhēng)事實(shí)，但是，鼓浪嶼不是一個(gè)簡(jiǎn)單的景區(qū)，而是由“自然景觀+人文景觀+人”三位一體構(gòu)成。在此形勢(shì)之下，更需要有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，既管景區(qū)，又管社區(qū)事務(wù)。

“二元體制”的存在，構(gòu)成對(duì)鼓浪嶼復(fù)興的阻礙。朱獎(jiǎng)懷補(bǔ)充，鼓浪嶼的財(cái)務(wù)機(jī)制亦要改革，不能倚重于商業(yè)稅收和景區(qū)收入，否則會(huì)造成商業(yè)不斷擴(kuò)大，而嚴(yán)格改為“收支兩條線”，每年做預(yù)算，就不會(huì)緊盯商業(yè)。

市政協(xié)副巡視員盧怡恬建議，鼓浪嶼可從此番國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中汲取智慧，改革體制機(jī)制，并在運(yùn)作過程中不斷完善。

外地樣本 泰山和西湖是這么管

對(duì)比鼓浪嶼，坐落在泰山腳下的泰山景區(qū)管理委員會(huì)，非常完備。它是行使管理泰山景區(qū)的專門機(jī)構(gòu)，在鼓浪嶼上只有派駐點(diǎn)的衛(wèi)生、環(huán)保部門，在泰山管委會(huì)里，則內(nèi)設(shè)了衛(wèi)生環(huán)保局。

鼓浪嶼上有鼓浪嶼工商所和鼓浪嶼派出所，分別歸思明工商和思明公安管；但在泰山管委會(huì)，下屬就有景區(qū)工商分局、森林公安分局。

西湖也是如此。西湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)下有文化局、財(cái)政局、風(fēng)景管理局（環(huán)保局）、文物處、旅游商貿(mào)局、杭州衛(wèi)生局西湖分局、景區(qū)公安分局等，還受委托管理西湖風(fēng)景名勝區(qū)區(qū)域內(nèi)的街道。