里約熱內盧南部的科爾科瓦杜灣。新華社/EPA歐新
上世紀60至70年代，巴西在經濟快速發(fā)展創(chuàng)造“巴西奇跡”的同時，環(huán)境也受到嚴重的污染和破壞，化工基地庫巴唐市一度變成“死亡之谷”。在此背景下，巴西在世界上首次用整章篇幅將環(huán)境保護寫入憲法，納入行政、刑事和民事范圍，并催生出一部堪稱世界最嚴厲的環(huán)保法，嚴格執(zhí)法和懲處。同時，政府、企業(yè)和民眾共同參與和協(xié)作，推行嚴格的環(huán)保官監(jiān)察制和環(huán)保許可制，拒絕將經濟發(fā)展置于社會發(fā)展之上，庫巴唐市也從“死亡之谷”再次變成“生命之谷”。
重度污染將庫巴唐市變成“死亡之谷”
庫巴唐位于巴西東南沿海經濟最發(fā)達的圣保羅州，面積142平方公里，現(xiàn)有居民13萬人。立足于便利產供銷一條龍的地理位置，庫巴唐從上世紀50年代起經歷了一個快速工業(yè)化過程，朝巴西乃至拉美最大的石油化工基地方向發(fā)展，以航空燃油和化肥為主要產品，高污染企業(yè)陸續(xù)進駐。
當時，巴西社會環(huán)保意識淡薄，圣保羅州的環(huán)境保護法規(guī)缺失，不少企業(yè)大肆從海外購入因重污染而被他國淘汰的廉價設備用于生產。1976年圣保羅州環(huán)保法規(guī)出臺時，庫巴唐市已有18家重污染工業(yè)企業(yè)落戶并運營。
上世紀70年代中期，庫巴唐市的工廠工人和附近居民呼吸道和心腦血管疾病逐漸增多，環(huán)境問題開始引起當?shù)孛襟w和政府重視。到70年代末期，工業(yè)園區(qū)附近山上大批植被死亡乃至物種消失，引發(fā)當?shù)厣鐣娜婵只?。?jù)美國《華盛頓郵報》記載：“1977年，為了監(jiān)測(庫巴唐市下屬的)帕里西鎮(zhèn)30家重工業(yè)工廠每日噴出的鋼云和廢氣，該鎮(zhèn)安裝了一臺監(jiān)測裝置。18個月后，這臺設備由于負載過重而報廢?！钡?0年代初期，庫巴唐變成了一座“死亡之谷”，被聯(lián)合國認定為全球十大污染最嚴重城市之一。
減排治污令“生命之谷”煥發(fā)新顏
嚴酷的現(xiàn)實讓庫巴唐人開始行動起來。1983年，當?shù)丨h(huán)境污染治理方案出臺。在1985年至1994年的治理第一階段，庫巴唐市重點控制主要污染源頭企業(yè)的“三廢”排放，在短期內取得戒效，并在1992年獲得聯(lián)合國授予的“全球生態(tài)環(huán)境治理典范城市”稱號。1994年起，庫巴唐將治理重心轉到恢復植被和城市重新規(guī)劃，并啟動針對環(huán)境事故的應急預案。在20多年時間里，當?shù)仄髽I(yè)共投入10億美元用于治污。
如今庫巴唐工業(yè)園區(qū)內有54家從事石油化工、冶金和化肥生產的企業(yè)，每月的大氣顆粒物排放量驟減至300噸，僅為當年的1%。雖然在巴西國內依然屬于高污染城市，但作為重工業(yè)匯聚之所，庫巴唐治污已取得可觀的成績。在新的規(guī)劃下，工業(yè)區(qū)和居民區(qū)嚴格分開，城市四周樹木漫山遍野，花鳥魚蟲再次回到了庫巴唐人的身邊，尤其是這里引以為豪的特色物種―――美洲紅鹮重新繁衍起來，“死亡之谷”變成了“生命之谷”。
從2006年起，旨在創(chuàng)建宜居環(huán)境的《聯(lián)合國21世紀議程》成為當?shù)刂虚L期發(fā)展規(guī)劃的指導方針，超越黨派政治為政府、企業(yè)和民眾所認同。在從環(huán)境治理邁向全面可持續(xù)發(fā)展的新時期，庫巴唐市嶄新的城市建設規(guī)劃以及住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療等社會發(fā)展政策逐步成形。
多措并舉治理生態(tài)環(huán)境
圣保羅州前環(huán)保局局長希古·格拉齊亞諾等認為，庫巴唐從環(huán)境破壞到生態(tài)治理的轉變，是多重因素共同作用的結果。嚴格環(huán)保立法和執(zhí)法，推行獨具特色的環(huán)保官監(jiān)察制和環(huán)保許可制，政府、企業(yè)和民眾的共同參與以及重視依靠科技減污降耗等，都對庫巴唐從“死亡之谷”再次變成“生命之谷”作出了貢獻。
首先，嚴格立法和執(zhí)法及懲處，確保環(huán)保的權威性。1981年8月，巴西公布《國家環(huán)境政策》，為環(huán)境保護確定了基本法則，建立了國家的環(huán)境管理體制。1988年，巴西在新憲法中專門增加環(huán)境一章，規(guī)定了國家政權及公民保護環(huán)境的權利和義務等，將環(huán)境定義為人民的共同財富，本質是保證人民擁有一個良好的生活質量。1991年，巴西環(huán)境部正式成立，成為內閣中具有一票否決權的強有力部門。
在《國家環(huán)境政策》公布后的幾十年間，巴西又出臺了一系列具體法律，把環(huán)保納入刑事、行政和民事范圍之內。其中，在刑法中設立了“破壞環(huán)境罪”。在此罪目下又包括“破壞動物群罪”“破壞植物群罪”“環(huán)境污染及其他環(huán)境破壞罪”“破壞公共秩序和文化遺產罪”等罪名。犯有以上罪行者，將被判處1至4年徒刑，并罰以重金。
行政制裁則主要包括：按天計罰，即對違法者以每日危害幅度累計計算罰款額度，由環(huán)保主管部門執(zhí)行罰款；不享受政府相關優(yōu)惠政策，包括違法者不得享受政府提供的經濟支持和財政優(yōu)惠待遇，不得參與官方信用系統(tǒng)提供的資助項目；停業(yè)關閉，當發(fā)生重大環(huán)境違法行為時，政府不僅可以讓企業(yè)停業(yè)或關閉，污染者還必須承擔賠償和修復的責任。
其次，在政府管理方面，巴西的環(huán)保官監(jiān)察制和環(huán)保許可制較具特色，拒絕將經濟發(fā)展置于社會發(fā)展之上。巴西大中型企業(yè)中都常駐有環(huán)保部門官員，他們在有關環(huán)保事務上說一不二，要求企業(yè)整改，企業(yè)就必須執(zhí)行，否則就要停業(yè)。巴西任何一項工程項目上馬，必須先取得環(huán)保部門的3個許可證。這些許可證分別為《先期許可證》，適用于項目實施的預備階段，包括在選址、設置和操作過程中需要滿足的基本條件《動工許可證》，即項目實施前的批準程序《運營許可證》，批準項目的實施以及污染控制設備的運行。
盡管嚴厲的環(huán)保法律和嚴格的管理在一定程度上影響了經濟發(fā)展，但巴西政府在執(zhí)行環(huán)保方面堅定不移，拒絕片面追求經濟發(fā)展，使經濟發(fā)展價值超越社會發(fā)展價值。
第三，政府、企業(yè)和民眾三方共同參與和協(xié)作。在治理之初，為讓社會各階層和不同利益方為了環(huán)保的共同目標走到一起，庫巴唐市設立了一個長期對話機制，讓政府官員、企業(yè)主和民眾代表坐到一起各抒己見、商量對策，逐步消除相互間的不信任，為各方精誠合作創(chuàng)造了條件?，F(xiàn)在該市有1800多名來自各行業(yè)的環(huán)保顧問參政議政，這使得環(huán)保政策的民眾基礎十分穩(wěn)固。
第四，重視生產設備的更新?lián)Q代和科技含量。為了避免因治污而停工停產進而影響整個產業(yè)鏈的平穩(wěn)運行，同時又實質性地減少污染物排放，當?shù)胤浅Ｖ匾曈玫湍芎?、低污染設備替換老舊機。依靠技術力量降低污染。截至2011年，上世紀80年代初劃定的所有初級污染源已完全得到控制。官方數(shù)據(jù)顯示，庫巴唐市至今已連續(xù)13年空氣污染程度處于警戒線以下，同時園區(qū)產能提高了近40%，比較成功地實現(xiàn)了環(huán)保與生產的兼顧。
