自2012年12月末財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》以來(lái)，地方融資環(huán)境趨緊，融資平臺(tái)后續(xù)如何提升“造血”能力成為業(yè)界關(guān)注焦點(diǎn)。而在信貸、信托等融資渠道受阻的背景下，平臺(tái)融資結(jié)構(gòu)的調(diào)整已刻不容緩。
政信合作將進(jìn)一步受阻
“過(guò)去地方政府得以依賴的財(cái)政增收及融資渠道，現(xiàn)在幾乎全面萎縮?！卑舶钭稍兏呒?jí)研究員賀軍說(shuō)。（編注：中國(guó)社科院副院長(zhǎng)李揚(yáng)1月19日在財(cái)經(jīng)中國(guó)2012年會(huì)上表示，2013年中國(guó)財(cái)政收入增速可能首次降到一位數(shù)。財(cái)政部網(wǎng)站資料顯示，2002年-2011年財(cái)政收入平均增速為20.82%，去年前11個(gè)月財(cái)政收入同比增11.9%。
確實(shí)，通知的嚴(yán)厲程度前所未有，幾乎將融資平臺(tái)與政府之間的聯(lián)系斬?cái)啵谫Y平臺(tái)資產(chǎn)增長(zhǎng)受限，規(guī)模面臨被壓縮的境況，而政府無(wú)法為融資提供擔(dān)保導(dǎo)致平臺(tái)信用資質(zhì)被顯著看衰，融資能力也隨之下降。
中信建投的研究觀點(diǎn)指出，與以前文件主要針對(duì)信貸類債務(wù)相比，此次通知被業(yè)內(nèi)視為對(duì)公益性項(xiàng)目舉債的點(diǎn)剎。
“通知明確提出地方政府及下屬單位團(tuán)體不得通過(guò)攤派或利用理財(cái)、信托工具吸收資金進(jìn)行公益性項(xiàng)目投資?！睆?fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)孫立堅(jiān)表示，“當(dāng)前信托規(guī)模和政信合作規(guī)模大增引起了監(jiān)管部門(mén)的警惕，預(yù)計(jì)政信合作渠道將進(jìn)一步受阻?！?/p>
在孫立堅(jiān)看來(lái)，由于地方政府融資平臺(tái)受到了更為嚴(yán)格的監(jiān)管，部分地方投資主導(dǎo)的基建項(xiàng)目進(jìn)度或有所延緩，這也將限制政信合作業(yè)務(wù)的發(fā)展。
不過(guò)，從長(zhǎng)期來(lái)看，地方政府的投資意愿和沖動(dòng)并未改變，可以預(yù)見(jiàn)，一些創(chuàng)新的信托融資方式將會(huì)出現(xiàn)，以其他合規(guī)的方式參與到基建項(xiàng)目建設(shè)中去。（編注：銀監(jiān)會(huì)副主席蔡鍔生1月19日在第五屆金融家年會(huì)上表示，信托機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)管存在空白，目前只是主要依靠部門(mén)規(guī)章進(jìn)行規(guī)范。現(xiàn)在一些媒體談到所謂影子銀行就提到很多責(zé)任等等，但影子銀行定義本身就是不受監(jiān)管的，主要是要防止風(fēng)險(xiǎn)傳遞到銀行體系?？陀^講，傳統(tǒng)銀行業(yè)和“影子銀行”都存在風(fēng)險(xiǎn)，“影子銀行”也有其存在的必要性，關(guān)鍵是怎么把這些問(wèn)題規(guī)范好，然后是監(jiān)管好。）
控制政府換屆的投資沖動(dòng)
在上海新世紀(jì)資信評(píng)估公司公共融資部總經(jīng)理曹明看來(lái)，年前四部委聯(lián)合發(fā)文控制地方融資擴(kuò)張，主要出于兩方面考慮：一是防止影子銀行規(guī)模繼續(xù)膨脹；二是抑制地方政府投資沖動(dòng)?！斑@相當(dāng)于在地方財(cái)政和融資平臺(tái)之間建立一個(gè)‘防火墻’；同時(shí)，也在很大程度上控制基建規(guī)模和融資杠桿率?！?/p>
根據(jù)海通證券研究所的測(cè)算，2012年的影子銀行規(guī)模達(dá)到28萬(wàn)億元，信托類資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到7萬(wàn)億元，由于地方政府債務(wù)與影子銀行項(xiàng)目聯(lián)系緊密且相互交織，為防止違約事件發(fā)生導(dǎo)致金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)提升，監(jiān)管部門(mén)需要較早對(duì)增量予以控制。
不僅如此，就歷史情況考量，地方政府換屆后往往伴有固定資產(chǎn)投資快速上行，這在1993年、1998年、2003年和2008年表現(xiàn)均較為明顯。
一位銀行資深客戶經(jīng)理告訴記者，現(xiàn)在地方平臺(tái)各種融資都很困難，想從銀行借貸又缺少足夠的抵押物，土地財(cái)政又玩不轉(zhuǎn)了，資金問(wèn)題已讓不少地方政府焦頭爛額，尤其是一些中西部地區(qū)。因此政信合作呈現(xiàn)火爆的情況。
對(duì)此，穆迪發(fā)布的報(bào)告指出，政信產(chǎn)品是需要償還或支付項(xiàng)目回報(bào)的合約責(zé)任，最終會(huì)增加地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。在這個(gè)層面上，此類產(chǎn)品與債務(wù)相似。但政信產(chǎn)品并未計(jì)入債務(wù)，所以提高了確定地方政府負(fù)債水平的復(fù)雜性，可能會(huì)進(jìn)一步影響財(cái)政透明度。
此外，政信產(chǎn)品的另一個(gè)特點(diǎn)是收益率高，達(dá)到9％～14％,這也大大提高了地方政府的利息支出負(fù)擔(dān)。而且期限較短，通常只有1－2年，故而加劇了再融資風(fēng)險(xiǎn)。
債券融資是個(gè)好選擇
業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，深化金融體制改革，地方融資平臺(tái)與地方政府債務(wù)，地方金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作與地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范等問(wèn)題，已經(jīng)躲不過(guò)、繞不開(kāi)。
孫立堅(jiān)認(rèn)為，從更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角來(lái)看，推進(jìn)稅制改革，完善地方政府的投融資機(jī)制將更為迫切。
債務(wù)問(wèn)題的解決需要更為全面的財(cái)稅體制改革，這會(huì)規(guī)范地方政府的投融資行為。一方面，通過(guò)合理財(cái)權(quán)和事權(quán)，明晰地方政府的社會(huì)管理、服務(wù)職能，可以促使負(fù)債規(guī)模合理、可控；另一方面，降低“隱形擔(dān)保”，強(qiáng)化融資中的硬約束可以實(shí)現(xiàn)真正意義上的政府、市場(chǎng)行為分離，促使資產(chǎn)定價(jià)合理。
在融資監(jiān)管趨嚴(yán)、籌資渠道受阻的大背景下，地方必然會(huì)在債券市場(chǎng)尋求新的突破。曹明指出，今后直接融資比重的提升將成為大勢(shì)所趨，而通過(guò)債券融資應(yīng)當(dāng)是一個(gè)較好的選擇。
匯豐銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家屈宏斌認(rèn)為，市政債和項(xiàng)目債等長(zhǎng)期債券，是解決目前基建融資諸多問(wèn)題的關(guān)鍵，也是未來(lái)發(fā)展的必由之路。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康強(qiáng)調(diào)，應(yīng)該用陽(yáng)光融資和預(yù)期、透明、受公眾監(jiān)督、講究規(guī)范、有利于控制風(fēng)險(xiǎn)的地方債去置換、替代地方融資平臺(tái)和其他一些不規(guī)范的、風(fēng)險(xiǎn)不易控制、不健康的隱性負(fù)債，同時(shí)又保持地方政府作為融資主體通過(guò)融資發(fā)揮貫徹經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正面效益，這才是比較周全、合理的對(duì)待地方債務(wù)和地方融資體系建設(shè)的態(tài)度。
